2026/415758 İhale Kayıt Numaralı "Afşin-Elbistan B Termik Santralı İşletme Müdürlüğü ihtiyacı C kömür konveyörlerinin 44 kişiyle 24 ay işletilmesine dair hizmet alım işi" İhalesi
Toplantıya Katılan Üyeler BAŞVURU SAHİBİ: Akglobal Entegre Tesis Yönetim Sistemleri Turizm Yatırım Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi , İHALEYİ YAPAN İDARE: Elektrik Üretim Anonim Şirketi Genel Müdürlüğü Hizmet Alımları Müdürlüğü , BAŞVURUYA KONU İHALE: 2026/415758 İhale Kayıt Numaralı “ Afşin-Elbistan B Termik Santralı İşletme Müdürlüğü İhtiyacı C Kömür Konveyörlerinin 44 Kişiyle 24 Ay İşletilmesine Dair Hizmet Alım İşi ” İhalesi KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME: Elektrik Üretim Anonim Şirketi Genel Müdürlüğü Hizmet Alımları Müdürlüğü tarafından 10.04.2026 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “ Afşin-Elbistan B Termik Santralı İşletme Müdürlüğü İhtiyacı C Kömür Konveyörlerinin 44 Kişiyle 24 Ay İşletilmesine Dair Hizmet Alım İşi ” ihalesine ilişkin olarak Akglobal Entegre Tesis Yönetim Sistemleri Turizm Yatırım Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi ’nin 06.04.2026 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 07.04.2026 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 17.04.2026 tarih ve 213679 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 17.04.2026 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur. Başvuruya ilişkin olarak 2026/1070 sayılı itirazen şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir. KARAR: Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi. İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, ihale dokümanı kapsamında yer alan Teknik Şartname’nin 15. maddesinde, yüklenici tarafından çalıştırılan personelin maaş ödemeleri kapsamında banka ile yapılacak promosyon sözleşmesine ilişkin düzenlemeye yer verildiği, söz konusu düzenlemenin mevcut haliyle; banka promosyonunun personele ait olduğu veya idarenin bu hususta düzenleme ve yönlendirme yapabileceği yönünde yorumlara açık olduğu, ancak banka promosyonun, yüklenici ile banka arasında kurulacak özel hukuk sözleşmesi kapsamında ortaya çıkan ticari bir menfaat olduğu, bu menfaatin, ihale konusu işin kapsamı dışında olduğu, idarenin doğrudan düzenleme alanına giremeyeceği, personel ile banka arasında doğrudan bir sözleşme ilişkisi bulunmadığından, promosyonun personele ait olduğu yönünde bir değerlendirmenin hukuki dayanaktan yoksun olduğu, yüklenicinin, işveren sıfatıyla ücret ödeme yöntemini ve çalışacağı bankayı belirleme hakkına sahip olduğu, bu kapsamda banka ile yapılacak promosyon anlaşmalarının da yüklenicinin tasarrufunda olduğu, ihale dokümanında bu hususa ilişkin belirsiz, çelişkili ve geniş yorumlara açık düzenlemeler yapılmasının, sözleşme serbestisi ilkesine ve yüklenicinin ticari faaliyet özgürlüğüne aykırılık teşkil ettiği, bu çerçevede; Teknik Şartname’de yer alan söz konusu düzenlemenin, ihale dokümanının açıklık, netlik ve öngörülebilirlik ilkelerine aykırı olup, istekliler arasında farklı teklif oluşturma yöntemlerine yol açabilecek nitelikte olduğu, bu durumun ise rekabetin sağlıklı oluşmasını engellemekte ve ihalenin sıhhatini doğrudan etkilediği, söz konusu aykırılığın teklif hazırlamayı ve rekabeti doğrudan etkileyen nitelikte olması nedeniyle ihalenin iptaline karar verilmesi gerektiği iddialarına yer verilmiştir. Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir. 2709 sayılı “Türkiye Cumhuriyeti Anayasası”nın “V. Devletin temel amaç ve görevleri” başlıklı 5’nci maddesinde “Devletin temel amaç ve görevleri, Türk milletinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyeti ve demokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmaktır.” hükmü, Anılan Kanun’un “A. Çalışma hakkı ve ödevi” başlıklı 49’uncu maddesinde “Devlet, çalışanların hayat seviyesini yükseltmek, çalışma hayatını geliştirmek için çalışanları ve işsizleri korumak, çalışmayı desteklemek, işsizliği önlemeye elverişli ekonomik bir ortam yaratmak ve çalışma barışını sağlamak için gerekli tedbirleri alır. ” hükmü, Aynı Kanun’un “VII. Ücrette adalet sağlanması” başlıklı 55’inci maddesinde “Ücret emeğin karşılığıdır. Devlet, çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret elde etmeleri ve diğer sosyal yardımlardan yararlanmaları için gerekli tedbirleri alır…” hükmü, 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun “İlkeler” başlıklı 4’üncü maddesinde “Bu Kanuna göre düzenlenecek sözleşmelerde, ihale dokümanında yer alan şartlara aykırı hükümlere yer verilemez. Bu Kanunda belirtilen haller dışında sözleşme hükümlerinde değişiklik yapılamaz ve ek sözleşme düzenlenemez. Bu Kanun kapsamında yapılan kamu sözleşmelerinin tarafları, sözleşme hükümlerinin uygulanmasında eşit hak ve yükümlülüklere sahiptir. İhale dokümanı ve sözleşme hükümlerinde bu prensibe aykırı maddelere yer verilemez. Kanunun yorum ve uygulanmasında bu prensip göz önünde bulundurulur.” hükmü, Aynı Kanun’un “Hüküm bulunmayan haller” başlıklı 36’ncı maddesinde “Bu Kanunda hüküm bulunmayan hallerde Borçlar Kanunu hükümleri uygulanır.” hükmü, İdari Şartname’nin “İhale konusu işe/alıma ilişkin bilgiler” başlıklı 2’nci maddesinde “2.1. İhale konusu işin/alımın; a) Adı: Afşin-Elbistan B Termik Santralı İşletme Müdürlüğü ihtiyacı C kömür konveyörlerinin 44 kişiyle 24 ay işletilmesine dair hizmet alım işi b) Türü: Hizmet alımı c) İlgili Uygulama Yönetmeliği: Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği ç) Miktarı: 44 kişi ile 24 ay süreli hizmet alımı Ayrıntılı bilgi idari şartnamenin ekinde yer almaktadır. d) İşin yapılacağı/malın teslim edileceği yer: Afşin-Elbistan B Termik Santralı İşletme Müdürlüğü Çoğulhan Mahallesi Afşin/Kahramanmaraş” düzenlemesi, Teknik Şartname’nin “İşin adı ve işin süresi” başlıklı 3’üncü maddesinde “3.1.1. Afşin-Elbistan B Termik Santralına kömür taşımak üzere, Afşin-Elbistan Elektrik Üretim Ticaret A.Ş. Stok Sahası ite Afşin-Elbistan B Termik Santralı kömür stok sahası arasında tesis edilmiş ve birbirlerine seri olarak bağlı ve halen çalışır durumda olan C-l, C-2, C-3, C-4, C-5 no.lu 5 konveyör ünitesinden meydana gelen “C” kömür konveyörlerinin; 24 ay süre ve 44 kişi ite bu şartnamede belirtilen İDARE koşullarına uygun olarak işletilmesi, temizliğinin yapılması, gözetlenmesi, sözleşme bitiminde ise çalışır vaziyette İDARE’ye teslim edilmesi hizmet alımı işi. 3.1.2. İşin süresi, işe başlama tarihinden itibaren 24 (yirmi dört) aydır.” düzenlemesi, Anılan Şartname’nin “Promosyon” başlıklı 15’nci maddesinde “15.1 Sözleşme döneminde çalıştırılacak olan Yüklenici personelin banka promosyonu alabilmesi amacıyla, Yüklenici tarafından maaşların ödeneceği bir banka ile promosyon sözleşmesi yapılacaktır. Yüklenici, bahse konu sözleşmeyi İDARE’ye ibraz edecektir. 15.2 Promosyon ödemeleri Yüklenici ile İDARE arasında hizmet sözleşmesi imzalandıktan sonra, çalışan personele defaten ve eşit olarak, bir defada ödenecektir. 15.3 Yüklenici, promosyon ödemelerinden kesinti yapmayacaktır. 15.4 Personele yapılacak olan promosyon ödemesi ile ilgili olarak doğacak anlaşmazlıklar ve mahkemeye başvurma halinde yüklenici sorumlu olacaktır.” düzenlemesi yer almaktadır. Yukarıda yer verilen Anayasa hükümlerinden; insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartların hazırlamasının, çalışanların hayat seviyesinin yükseltmesinin ve çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret elde etmelerinin Devlete verilen görevlerden olduğu anlaşılmaktadır. 4735 sayılı Kanun hükümlerinden ise Kanun kapsamında yapılan kamu sözleşmelerinin taraflarının, sözleşme hükümlerinin uygulanmasında eşit hak ve yükümlülüklere sahip olduğu, ihale dokümanı ve sözleşme hükümlerinde bu prensibe aykırı maddelere yer verilemeyeceği, Kanun’un yorum ve uygulanmasında bu prensibin göz önünde bulundurulacağı ve söz konusu Kanun’da hüküm bulunmayan hallerde Borçlar Kanunu hükümlerinin uygulanacağı anlaşılmaktadır. Bu anlamda başvuru sahibince banka promosyonunun ticari menfaat olduğu iddia edilirken, idare tarafından söz konusu iddiaya aykırı düzenlemelere dokümanda yer verildiği anlaşılmaktadır. Sözleşme uygulamasında taraflar arasında eşitliğin 4735 sayılı Kanun hükümüyle korunduğu açık olduğundan her iki tarafın yaklaşımlarının, daha üst bir norm olan Anayasa hükümleri çerçevesinde değerlendirmesi zarurete doğmaktadır. Bu sebeplerle, çalışan personele defaten, eşit olarak ve kesinti yapılmadan promosyon verilmesinin ve buna ilişkin diğer usulleri belirleyen Teknik Şartname düzenlemesinin, işçi mâli imkanlarının arttırılmasına hizmet ettiği ve bu durumun yukarıda yer verilen Anayasa hükümleriyle uyumlu olduğu, kamu kaynağı kullanılarak yapılan ödemeler neticesinde işçilere menfaat sağlanmasının da bu kapsamda değerlendirilebileceği, ayrıca düzenlemenin banka adı, promosyon miktarı, promosyon ödeme tarihi belirtmediği, hatta kamu/özel banka ayrımı bile yapmadığı gözetildiğinde, bankaya yapılacak hak ediş ödemeleri nedeniyle oluşacak menfaatin kullanılmasını, bundan yararlanacakları belirlemeye ve bu sürecin kontrolüne yönelik düzenlemenin mevzuata aykırı olduğu iddiasının yerinde olmadığı sonucuna varılmıştır. Öte yandan, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 53’üncü maddesinin (j) fıkrasının dördüncü paragrafında “İtirazen şikâyet başvuru bedelinin, itirazen şikâyet başvuru dilekçesinde yer verilen iddialar dikkate alınarak belirlenecek haklılık oranına karşılık gelen kısmının Kurul kararı ile başvuru sahibine iadesine karar verilir. Ancak Kurum tarafından 54 üncü maddenin onbirinci fıkrasının (c) bendi uyarınca başvurunun reddine veya eşit muamele ilkesi yönünden yapılan inceleme sonucunda 54 üncü maddenin onbirinci fıkrasının (a) ve (b) bentleri uyarınca ihalenin iptaline veya düzeltici işlem belirlenmesine karar verilmesi halinde başvuru bedeli iade edilmez. Başvuru dilekçesinde aynı iddia kapsamında birden fazla hususa yer verilmesi halinde bu hususlar Kurum tarafından ayrı birer iddia olarak değerlendirilir …” hükmü yer almaktadır. Bu çerçevede yapılan incelemede, başvuru sahibinin ileri sürdüğü iddiasında haklı bulunmadığı tespit edilmiş olup, Kanun’da öngörülen şekilde bir haklılık oranı oluşmamıştır. Bu nedenle, 4734 sayılı Kanun’un 53’üncü maddesinin (j) fıkrasının dördüncü paragrafı uyarınca itirazen şikayet başvuru bedelinin iadesinin mümkün olmadığı sonucuna varılmıştır. Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanun'un 65'inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen otuz gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere, Anılan Kanun'un 54'üncü maddesinin onbirinci fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikâyet başvurusunun reddine, Oyçokluğu ile karar verildi. KARŞI OY Başvuru sahibinin itirazen şikayet dilekçesinde yer alan iddialarının incelenmesi neticesinde, Kurul çoğunluğunca başvuru sahibinin iddialarına ilişkin olarak “itirazen şikayet başvurusunun reddine” karar verilmiştir. 2709 sayılı “Türkiye Cumhuriyeti Anayasası”nın “A. Çalışma hakkı ve ödevi” başlıklı 49’uncu maddesinde “Devlet, çalışanların hayat seviyesini yükseltmek, çalışma hayatını geliştirmek için çalışanları ve işsizleri korumak, çalışmayı desteklemek, işsizliği önlemeye elverişli ekonomik bir ortam yaratmak ve çalışma barışını sağlamak için gerekli tedbirleri alır. ” hükmü, Anılan Kanun’un “VII. Ücrette adalet sağlanması” başlıklı 55’inci maddesinde “Ücret emeğin karşılığıdır. Devlet, çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret elde etmeleri ve diğer sosyal yardımlardan yararlanmaları için gerekli tedbirleri alır… ” hükmü, 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun “Hüküm bulunmayan haller” başlıklı 36’ncı maddesinde “Bu Kanunda hüküm bulunmayan hallerde Borçlar Kanunu hükümleri uygulanır.” Hükmü yer almaktadır. Teknik Şartname’nin “Promosyon” başlıklı 15’nci maddesinde “15.1 Sözleşme döneminde çalıştırılacak olan Yüklenici personelin banka promosyonu alabilmesi amacıyla, Yüklenici tarafından maaşların ödeneceği bir banka ile promosyon sözleşmesi yapılacaktır. Yüklenici, bahse konu sözleşmeyi İDARE’ye ibraz edecektir. 15.2 Promosyon ödemeleri Yüklenici ile İDARE arasında hizmet sözleşmesi imzalandıktan sonra, çalışan personele defaten ve eşit olarak, bir defada ödenecektir. 15.3 Yüklenici, promosyon ödemelerinden kesinti yapmayacaktır. 15.4 Personele yapılacak olan promosyon ödemesi ile ilgili olarak doğacak anlaşmazlıklar ve mahkemeye başvurma halinde yüklenici sorumlu olacaktır.” düzenlemesi yer almaktadır. Yukarıda yer verilen Anayasa hükümlerinden; vatandaşın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartların hazırlamasının, çalışanların hayat seviyesinin yükseltmesinin ve çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret elde etmelerinin Devlete verilen görevlerden olduğu, 4735 sayılı Kanun hükmünden ise Kanun’da hüküm bulunmayan hallerde Borçlar Kanunu hükümlerinin uygulanacağı anlaşılmaktadır. 4857 sayılı İş Kanunu’nun 32’nci maddesi işverenin, işçinin ücretini en geç ayda bir ve Türk parası ile işyerinde veya özel olarak açılan bir banka hesabına ödemesi gerektiğini düzenlemiştir. Ülkemizde maaş/ücret karşılığı kamu veya özel sektörde çalışanlara maaş/ücret ödemesinin kamu veya özel bankalar aracılığı yapılmasının genel kural olduğu, bankaların maaş/ücret alan çalışanlara yapılacak aylık ödemelerin, teknik nedenlerle ödeme gününden belirli bir süre önce kendi hesaplarına yatırılması karşılığında, kamu kurumları ve işverenlerle promosyon ödemesi adı altında belirli miktarda para ödenmesi hususunda promosyon sözleşmeleri yaptıkları, maaş/ücret karşılığı çalışanlara yapılan bu ödemelerin altında yatan esas amacın, müşterilerini özendirici bir faaliyet kapsamında çalışanlara ödenecek olan maaşın/ücretin kamu kurumları veya işveren veya yetkili kişi tarafından ödeme gününden önce banka hesaplarına yatırılması ve çalışanların hesaplarına girene kadar banka nezdinde tutulmasından bankanın sağlayacağı menfaat olduğu bilinmektedir. Kamu kurumları açısından, kamu kaynakları ve kamu gücünü kullanan idarelerin çalışanların maaşlarının maaş ödeme gününden önce banka hesaplarına yatırılması karşılığında banka promosyonu ödemesi altında bankaların çalışanlarına bir bedel ödenmesine ilişkin sözleşmeler yapılması tebliğ ve genelgelerle belirli bir kurala bağlanmıştır. 4734 sayılı Kanun kapsamında yapılan ihalelerde çalışan personele yapılacak aylık ücret ödemeleri yukarda da belirtildiği üzere bankalar aracılığı ile yapılması genel kural olmakla birlikte işçi ücretlerinin ödenmesine aracılık edecek olan banka ile işveren arasında yapılan promosyon sözleşmelerinde, banka tarafından ödenecek promosyonun yararlanıcısının kim olacağı hususunda açık bir düzenleme bulunmamaktadır. İhaleye konu Teknik Şartname’nin başvuruya konu “Promosyon” başlıklı 15’nci maddesinden, yüklenicinin/işverenin banka ile yüklenici personelinin banka promosyonu alabilmesi amacıyla promosyon sözleşmesi yapması gerektiği ve yüklenicinin promosyon ödemelerinden kesinti yapmayacağı anlaşılmaktadır. Anılan mevzuat hükümleri ve ihale dokümanı düzenlemelerinden, işverenin işçiye en geç ayda bir ücret ödemekle yükümlü olduğu, bu ödeme işleminde bankaların bir aracı niteliğinde olduğu, bankaların diğer bankalar ile rekabet etmek ve bu çeşit aracılık işlemlerini artırmak için müşterilerini özendirici ve teşvik edici mahiyette “promosyon” adı verilen paraları ödemeyi vaat/teklif ettikleri, uygulamada bu vaadin/teklifin muhatabının işçiler değil, işçilere ücretlerini banka aracılığı ile ödeyecek olan işveren olduğu, yapılan iş karşılığı yükleniciye hakkediş olarak ödenen tutarın yükleniciye ödeninceye kadar kamu kaynağı niteliğinde olduğu, ödenen bu tutar yükleniciye ödendikten sonra kamu kaynağı olmaktan çıkıp yüklenicinin tasarrufuna geçtiği, bu aşamadan sonra idarenin mevzuat gereği denetim alanının çalışanların ücretlerinin zamanında ödenip ödenmediğinin kontrolü ile sınırlı olduğu, çalışanlara banka promosyonu ödenip ödenmemesi hususunun ise işveren sıfatını haiz yüklenici le çalışan arasında yapılan iş akdi ve Borçlar Kanunu’nun konusu olduğu anlaşıldığından, idarelerin ihale dokümanına koyacakları düzenlemeler ile işverenlerin, banka ile promosyon sözleşmesi yapmaları ve ödenecek promosyon paralarının işveren tarafından işçilere ödenmesi hususunda promosyon sözleşmesinin tarafı olamayan idare tarafından yükleniciye sorumluluk yükleyen düzenlemeler yapılmasının ihale mevzuatına ve sözleşme hürriyetine uygun olmadığı değerlendirilmiştir. Açıklanan nedenlerle, başvuru sahibinin iddiasına ilişkin olarak yukarıda yapılan tespit ve değerlendirmeler doğrultusunda “ihalenin iptaline” karar verilmesi gerektiği yönündeki düşüncemiz ile Kurul çoğunluğunca alınan “itirazen şikayet başvurusunun reddine” niteliğindeki karara katılmıyoruz.