2026/386654 İhale Kayıt Numaralı "Afşin-Elbistan B Termik Santralı İşletme Müdürlüğü ihtiyacı 209 kişi ile 2 yıl süreli temizlik hizmet alımı işi" İhalesi
Toplantıya Katılan Üyeler BAŞVURU SAHİBİ: Efesoy Makina Cıvata Hırdavat İnş. San. ve Tic. Ltd. Şti. , İHALEYİ YAPAN İDARE: Elektrik Üretim Anonim Şirketi Genel Müdürlüğü Hizmet Alımları Müdürlüğü , BAŞVURUYA KONU İHALE: 2026/386654 İhale Kayıt Numaralı “ Afşin-Elbistan B Termik Santralı İşletme Müdürlüğü İhtiyacı 209 Kişi ile 2 Yıl Süreli Temizlik Hizmet Alımı İşi ” İhalesi KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME: Elektrik Üretim Anonim Şirketi Genel Müdürlüğü Hizmet Alımları Müdürlüğü tarafından 21.04.2026 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “ Afşin-Elbistan B Termik Santralı İşletme Müdürlüğü İhtiyacı 209 kişi ile 2 Yıl Süreli Temizlik Hizmet Alımı İşi ” ihalesine ilişkin olarak Efesoy Makina Cıvata Hırdavat İnş. San. ve Tic. Ltd. Şti. nin 14.04.2026 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 15.04.2026 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 27.04.2026 tarih ve 214286 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 27.04.2026 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur. Başvuruya ilişkin olarak 2026/1144 sayılı itirazen şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir. KARAR: Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi. İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, Teknik Şartname’nin 14.1, 14.2, 14.3 ve 14.4’üncü maddelerinin Kamu İhale Kanunu’na aykırılık teşkil ettiği, şöyle ki promosyon ödemelerinin işçiye yapılmasının firma ile işçi arasında imzalanan iş sözleşmesine bağıtlanması şartıyla tarafların anlaşmasına bağlı olarak ödenmesinin mümkün olduğu, sorumluluğun bankaya karşı tek başına firmada olduğu, yapılan anlaşmanın firma ile banka arasındaki kişilerin sayısı ve çalışma süreleri ile ilişkilendirildiği, bu anlaşma kapsamında firmaya ödenen tutarın kişi sayısının örneğin her ay 100 kişi gibi sabit bir sayı olmasına bağlandığı, sayının eksik olması durumunda ödenen tutarların banka tarafından tahsil edileceği, personele ödeme yapılması durumunda ve eksik işçi ile çalışılması ya da işten çıkma veya yeni işe alma durumlarında firmaya öngörülmez bir maliyet doğuracağı iddia edilmektedir. 2709 sayılı “Türkiye Cumhuriyeti Anayasası”nın “V. Devletin temel amaç ve görevleri” başlıklı 5’nci maddesinde “Devletin temel amaç ve görevleri, Türk milletinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyeti ve demokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmaktır.” hükmü, Anılan Kanun’un “A. Çalışma hakkı ve ödevi” başlıklı 49’uncu maddesinde “Devlet, çalışanların hayat seviyesini yükseltmek, çalışma hayatını geliştirmek için çalışanları ve işsizleri korumak, çalışmayı desteklemek, işsizliği önlemeye elverişli ekonomik bir ortam yaratmak ve çalışma barışını sağlamak için gerekli tedbirleri alır. ” hükmü, Aynı Kanun’un “VII. Ücrette adalet sağlanması” başlıklı 55’inci maddesinde “Ücret emeğin karşılığıdır. Devlet, çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret elde etmeleri ve diğer sosyal yardımlardan yararlanmaları için gerekli tedbirleri alır…” hükmü, 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun “İlkeler” başlıklı 4’üncü maddesinde “Bu Kanuna göre düzenlenecek sözleşmelerde, ihale dokümanında yer alan şartlara aykırı hükümlere yer verilemez. Bu Kanunda belirtilen haller dışında sözleşme hükümlerinde değişiklik yapılamaz ve ek sözleşme düzenlenemez. Bu Kanun kapsamında yapılan kamu sözleşmelerinin tarafları, sözleşme hükümlerinin uygulanmasında eşit hak ve yükümlülüklere sahiptir. İhale dokümanı ve sözleşme hükümlerinde bu prensibe aykırı maddelere yer verilemez. Kanunun yorum ve uygulanmasında bu prensip göz önünde bulundurulur.” hükmü, Aynı Kanun’un “Hüküm bulunmayan haller” başlıklı 36’ncı maddesinde “Bu Kanunda hüküm bulunmayan hallerde Borçlar Kanunu hükümleri uygulanır.” hükmü, İdari Şartname’nin “İhale konusu işe/alıma ilişkin bilgiler” başlıklı 2’nci maddesinde “ 2.1. İhale konusu işin/alımın; a) Adı: Afşin-Elbistan B Termik Santralı İşletme Müdürlüğü ihtiyacı 209 kişi ile 2 yıl süreli temizlik hizmet alımı işi. b) Türü: Hizmet alımı c) İlgili Uygulama Yönetmeliği: Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği ç) Miktarı:209 kişi ile 2 yıl süreli temizlik hizmet alımı Ayrıntılı bilgi idari şartnamenin ekinde yer almaktadır. d) İşin yapılacağı/malın teslim edileceği yer: Afşin-Elbistan B Termik Santralı İşletme Müdürlüğü: Çoğulhan Mah. Afşin/KAHRAMANMARAŞ ” düzenlemesi, Teknik Şartname’nin “İşin Niteliği, Türü, Miktarı ve Yapılacağı Yer” başlıklı 3’üncü maddesinde “3.1. Afşin-Elbistan B Termik Santralı İşletme Müdürlüğünde, Kömür Alma, Kül ve Cüruf Atma Tesisleri, Kazan ve Türbin Sistemi, FGD Sisteminin (Baca gazı arıtma sistemi, kireç taşı hazırlama sistemi, pug mill v.s) Yardımcı Tesis Binaları ile saha ve yolların temizliğinin 209 personel ve 24 (yirmidört) ay süre ile iş bu şartname doğrultusunda yapılması işidir. 3.1.2. İşin süresi, işe başlama tarihinden itibaren 24 (yirmi dört) aydır.” düzenlemesi, Anılan Şartname’nin “Promosyon” başlıklı 14’üncü maddesinde “14.1 Sözleşme döneminde çalıştırılacak olan Yüklenici personelin banka promosyonu alabilmesi amacıyla, Yüklenici tarafından maaşların ödeneceği bir banka ile promosyon sözleşmesi yapılacaktır. Yüklenici, bahse konu sözleşmeyi idare’ye ibraz edecektir. 14.2 Promosyon ödemeleri Yüklenici ile idare arasında hizmet sözleşmesi imzalandıktan sonra, çalışan personele defaten ve eşit olarak, bir defada ödenecektir. 14.3 Yüklenici, promosyon ödemelerinden kesinti yapmayacaktır. 14.4 Personele yapılacak olan promosyon ödemesi ile ilgili olarak doğacak anlaşmazlıklar ve mahkemeye başvurma halinde yüklenici sorumlu olacaktır.” düzenlemesi yer almaktadır. Yukarıda yer verilen Anayasa hükümlerinden; insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartların hazırlamasının, çalışanların hayat seviyesinin yükseltmesinin ve çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret elde etmelerinin Devlete verilen görevlerden olduğu, 4735 sayılı Kanun hükümlerinden ise Kanun kapsamında yapılan kamu sözleşmelerinin taraflarının, sözleşme hükümlerinin uygulanmasında eşit hak ve yükümlülüklere sahip olduğu, ihale dokümanı ve sözleşme hükümlerinde bu prensibe aykırı maddelere yer verilemeyeceği, Kanun’un yorum ve uygulanmasında bu prensibin göz önünde bulundurulacağı ve söz konusu Kanun’da hüküm bulunmayan hallerde Borçlar Kanunu hükümlerinin uygulanacağı anlaşılmaktadır. Bu anlamda başvuru sahibince, promosyon ödemelerinin işçiye yapılmasının yüklenici ile işçi arasında imzalanan iş sözleşmesine bağıtlanması şartıyla tarafların anlaşmasına bağlı olarak ödenmesinin mümkün olduğu ve ayrıca sorumluluğun da bankaya karşı tek başına yüklenicide olduğu iddia edilmiş, idare tarafından da söz konusu iddiada aykırılığı öne sürülen düzenlemelere dokümanda yer verildiği anlaşılmıştır. Sözleşme uygulamasında taraflar arasındaki eşitliğin 4735 sayılı Kanun hükmüyle korunduğu açık olduğundan, her iki tarafın yaklaşımlarının, daha üst bir norm olan Anayasa hükümleri çerçevesinde değerlendirmesi zarureti doğmaktadır. Bu sebeplerle çalışan personele defaten, eşit olarak ve kesinti yapılmadan promosyon verilmesinin ve buna ilişkin diğer usulleri belirleyen Teknik Şartname düzenlemesinin, işçilerin mali imkânlarının arttırılmasına hizmet ettiği ve yükleniciye öngörülmez bir maliyet doğuracak herhangi bir içerik taşımadığı gibi bu durumun yukarıda yer verilen Anayasa hükümleriyle de uyumlu olduğu, kamu kaynağı kullanılarak yapılan ödemeler neticesinde işçilere menfaat sağlanmasının da bu kapsamda değerlendirilebileceği, ayrıca düzenlemede banka adı, promosyon miktarı ve promosyon ödeme tarihinin belirtilmediği, hatta kamu/özel banka ayrımı bile yapılmadığı göz önünde bulundurulduğunda, Sözleşme döneminde çalıştırılacak olan yüklenici personelinin banka promosyonu alabilmesi amacıyla, yüklenici tarafından maaşların ödeneceği bir banka ile promosyon sözleşmesi yapılacağı yönündeki idare düzenlemesinin, başvuru sahibinin şikâyetinde ileri sürdüğü bankaya yapılacak hakediş ödemeleri nedeniyle oluşacak menfaatin kullanılması, bundan yararlanacakların belirlenmesi ve bu sürecin kontrolüne ilişkin yapılan söz konusu düzenlemenin, promosyon ödemelerinin işçiye yapılmasının yüklenici ile işçi arasında imzalanan iş sözleşmesine bağıtlanması şartıyla tarafların anlaşmasına bağlı olarak ödenmesinin mümkün olduğu, sorumluluğun bankaya karşı tek başına yüklenicide olduğu ve yapılan anlaşmada yüklenici ile banka arasındaki kişilerin sayısı ve çalışma süreleri ile ilişkilendirildiği şeklindeki iddialar itibariyle mevzuata aykırılık taşımadığı değerlendirilmiş olup, iddianın yerinde olmadığı sonucuna ulaşılmıştır. Öte yandan, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 53’üncü maddesinin (j) fıkrasının dördüncü paragrafında “ İtirazen şikâyet başvuru bedelinin, itirazen şikâyet başvuru dilekçesinde yer verilen iddialar dikkate alınarak belirlenecek haklılık oranına karşılık gelen kısmının Kurul kararı ile başvuru sahibine iadesine karar verilir. Ancak Kurum tarafından 54 üncü maddenin onbirinci fıkrasının (c) bendi uyarınca başvurunun reddine veya eşit muamele ilkesi yönünden yapılan inceleme sonucunda 54 üncü maddenin onbirinci fıkrasının (a) ve (b) bentleri uyarınca ihalenin iptaline veya düzeltici işlem belirlenmesine karar verilmesi halinde başvuru bedeli iade edilmez…” hükmü yer almaktadır. Bu çerçevede yapılan incelemede, başvuru sahibinin ileri sürdüğü iddiasında haklı bulunmadığı tespit edilmiş olup, Kanun’da öngörülen şekilde bir haklılık oranı oluşmamıştır. Bu nedenle, 4734 sayılı Kanun’un 53’üncü maddesinin (j) fıkrasının dördüncü paragrafı uyarınca itirazen şikâyet başvuru bedelinin iadesinin mümkün olmadığı sonucuna varılmıştır. Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanun'un 65'inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen otuz gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere, Anılan Kanun'un 54'üncü maddesinin onbirinci fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikâyet başvurusunun reddine, Oyçokluğu ile karar verildi. KARŞI OY Başvuru sahibinin itirazen şikayet dilekçesinde yer alan iddialarının incelenmesi neticesinde, Kurul çoğunluğunca başvuru sahibinin iddialarına ilişkin olarak “itirazen şikayet başvurusunun reddine” karar verilmiştir. 2709 sayılı “Türkiye Cumhuriyeti Anayasası”nın “A. Çalışma hakkı ve ödevi” başlıklı 49’uncu maddesinde “Devlet, çalışanların hayat seviyesini yükseltmek, çalışma hayatını geliştirmek için çalışanları ve işsizleri korumak, çalışmayı desteklemek, işsizliği önlemeye elverişli ekonomik bir ortam yaratmak ve çalışma barışını sağlamak için gerekli tedbirleri alır. ” hükmü, Anılan Kanun’un “VII. Ücrette adalet sağlanması” başlıklı 55’inci maddesinde “Ücret emeğin karşılığıdır. Devlet, çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret elde etmeleri ve diğer sosyal yardımlardan yararlanmaları için gerekli tedbirleri alır… ” hükmü, 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun “Hüküm bulunmayan haller” başlıklı 36’ncı maddesinde “Bu Kanunda hüküm bulunmayan hallerde Borçlar Kanunu hükümleri uygulanır.” Hükmü yer almaktadır. Teknik Şartname’nin “Promosyon” başlıklı 14’üncü maddesinde “14.1 Sözleşme döneminde çalıştırılacak olan Yüklenici personelin banka promosyonu alabilmesi amacıyla, Yüklenici tarafından maaşların ödeneceği bir banka ile promosyon sözleşmesi yapılacaktır. Yüklenici, bahse konu sözleşmeyi idare’ye ibraz edecektir. 14.2 Promosyon ödemeleri Yüklenici ile idare arasında hizmet sözleşmesi imzalandıktan sonra, çalışan personele defaten ve eşit olarak, bir defada ödenecektir. 14.3 Yüklenici, promosyon ödemelerinden kesinti yapmayacaktır. 14.4 Personele yapılacak olan promosyon ödemesi ile ilgili olarak doğacak anlaşmazlıklar ve mahkemeye başvurma halinde yüklenici sorumlu olacaktır.” düzenlemesi yer almaktadır. Yukarıda yer verilen Anayasa hükümlerinden; vatandaşın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartların hazırlamasının, çalışanların hayat seviyesinin yükseltmesinin ve çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret elde etmelerinin Devlete verilen görevlerden olduğu, 4735 sayılı Kanun hükmünden ise Kanun’da hüküm bulunmayan hallerde Borçlar Kanunu hükümlerinin uygulanacağı anlaşılmaktadır. 4857 sayılı İş Kanunu’nun 32’nci maddesi işverenin, işçinin ücretini en geç ayda bir ve Türk parası ile işyerinde veya özel olarak açılan bir banka hesabına ödemesi gerektiğini düzenlemiştir. Ülkemizde maaş/ücret karşılığı kamu veya özel sektörde çalışanlara maaş/ücret ödemesinin kamu veya özel bankalar aracılığı yapılmasının genel kural olduğu, bankaların maaş/ücret alan çalışanlara yapılacak aylık ödemelerin, teknik nedenlerle ödeme gününden belirli bir süre önce kendi hesaplarına yatırılması karşılığında, kamu kurumları ve işverenlerle promosyon ödemesi adı altında belirli miktarda para ödenmesi hususunda promosyon sözleşmeleri yaptıkları, maaş/ücret karşılığı çalışanlara yapılan bu ödemelerin altında yatan esas amacın, müşterilerini özendirici bir faaliyet kapsamında çalışanlara ödenecek olan maaşın/ücretin kamu kurumları veya işveren veya yetkili kişi tarafından ödeme gününden önce banka hesaplarına yatırılması ve çalışanların hesaplarına girene kadar banka nezdinde tutulmasından bankanın sağlayacağı menfaat olduğu bilinmektedir. Kamu kurumları açısından, kamu kaynakları ve kamu gücünü kullanan idarelerin çalışanların maaşlarının maaş ödeme gününden önce banka hesaplarına yatırılması karşılığında banka promosyonu ödemesi altında bankaların çalışanlarına bir bedel ödenmesine ilişkin sözleşmeler yapılması tebliğ ve genelgelerle belirli bir kurala bağlanmıştır. 4734 sayılı Kanun kapsamında yapılan ihalelerde çalışan personele yapılacak aylık ücret ödemeleri yukarda da belirtildiği üzere bankalar aracılığı ile yapılması genel kural olmakla birlikte işçi ücretlerinin ödenmesine aracılık edecek olan banka ile işveren arasında yapılan promosyon sözleşmelerinde, banka tarafından ödenecek promosyonun yararlanıcısının kim olacağı hususunda açık bir düzenleme bulunmamaktadır. İhaleye konu Teknik Şartname’nin başvuruya konu “Promosyon” başlıklı 14’üncü maddesinden, yüklenicinin/işverenin banka ile yüklenici personelinin banka promosyonu alabilmesi amacıyla promosyon sözleşmesi yapması gerektiği ve yüklenicinin promosyon ödemelerinden kesinti yapmayacağı anlaşılmaktadır. Anılan mevzuat hükümleri ve ihale dokümanı düzenlemelerinden, işverenin işçiye en geç ayda bir ücret ödemekle yükümlü olduğu, bu ödeme işleminde bankaların bir aracı niteliğinde olduğu, bankaların diğer bankalar ile rekabet etmek ve bu çeşit aracılık işlemlerini artırmak için müşterilerini özendirici ve teşvik edici mahiyette “promosyon” adı verilen paraları ödemeyi vaat/teklif ettikleri, uygulamada bu vaadin/teklifin muhatabının işçiler değil, işçilere ücretlerini banka aracılığı ile ödeyecek olan işveren olduğu, yapılan iş karşılığı yükleniciye hakkediş olarak ödenen tutarın yükleniciye ödeninceye kadar kamu kaynağı niteliğinde olduğu, ödenen bu tutar yükleniciye ödendikten sonra kamu kaynağı olmaktan çıkıp yüklenicinin tasarrufuna geçtiği, bu aşamadan sonra idarenin mevzuat gereği denetim alanının çalışanların ücretlerinin zamanında ödenip ödenmediğinin kontrolü ile sınırlı olduğu, çalışanlara banka promosyonu ödenip ödenmemesi hususunun ise işveren sıfatını haiz yüklenici ile çalışan arasında yapılan iş akdi ve Borçlar Kanunu’nun konusu olduğu anlaşıldığından, idarelerin ihale dokümanına koyacakları düzenlemeler ile işverenlerin, banka ile promosyon sözleşmesi yapmaları ve ödenecek promosyon paralarının işveren tarafından işçilere ödenmesi hususunda promosyon sözleşmesinin tarafı olmayan idare tarafından yükleniciye sorumluluk yükleyen düzenlemeler yapılmasının ihale mevzuatına ve sözleşme hürriyetine uygun olmadığı değerlendirilmiştir. Açıklanan nedenlerle, başvuru sahibinin iddiasına ilişkin olarak yukarıda yapılan tespit ve değerlendirmeler doğrultusunda “ihalenin iptaline” karar verilmesi gerektiği yönündeki düşüncemiz ile Kurul çoğunluğunca alınan “itirazen şikayet başvurusunun reddine” niteliğindeki karara katılmıyoruz.