Akademik (DergiPark) · DergiPark · CC-BY-NC-ND · K.https://doi.org/10.15337/suhfd.715113

 Atıf Şekli  Cite As: DOĞAN Bayram, “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Yasama Yetkisinin Devredilmezliği İlkesi Bağ- lamında Değerlendirilmesi”, SÜHFD., C. 28, S. 3, 2020, s. 965-1003.  İntihal  Plagiarism: Bu makale intihal programında taranmış ve en az iki hakem incelemesinden geçmiştir.  This article has been scanned via a plagiarism software and reviewed by at least two referees. SELÇUK ÜNİVERSİTESİ HUKUK FAKÜLTESİ DERGİSİ Selçuk Law Review

 Atıf Şekli  Cite As: DOĞAN Bayram, “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Yasama Yetkisinin Devredilmezliği İlkesi Bağ- lamında Değerlendirilmesi”, SÜHFD., C. 28, S. 3, 2020, s. 965-1003.  İntihal  Plagiarism: Bu makale intihal programında taranmış ve en az iki hakem incelemesinden geçmiştir.  This article has been scanned via a plagiarism software and reviewed by at least two referees. SELÇUK ÜNİVERSİTESİ HUKUK FAKÜLTESİ DERGİSİ Selçuk Law Review Araştırma Makalesi Research Article Gönderim  Received: 06.04.2020 Kabul Accepted: 29.07.2020 10.15337/suhfd.715113 CUMHURBAŞKANLIĞI HÜKÜMET SİSTEMİNDE CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMELERİNİN YASAMA YETKİSİNİN DEVREDİLMEZLİĞİ İLKESİ BAĞLAMINDA DEĞERLENDİRİLMESİ Dr. Öğr. Üyesi Bayram DOĞAN Öz 16 Nisan 2017 tarihli halkoylamasıyla parlamenter sisteme son verilerek Cumhurbaşkan- lığı sistemine geçilmiştir. Anılan değişiklikle Cumhurbaşkanlığı kararnameleri Anaya- sa’da yeni bir statü kazanmıştır. Zira yetki kanununa gerek olmaksızın doğrudan Ana- yasa’dan kaynaklanan bir meşrulukla Cumhurbaşkanlığına, asli yetki ile ilk elden dü- zenleyici işlem yapma yetkisi tanınarak Türk hukuk sisteminde köklü değişiklikler meydana getirilmiştir. Çalışmada Cumhurbaşkanlığı sisteminde Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, anayasal çerçeve, hukuki ve sistemsel yönüyle incelenerek “TBMM’nin yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi” kapsamında irdelenmiştir. Bu çerçevede, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin TBMM’nin “yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi”ni ihlal etmediği görülmüştür. Bu nedenle çalışmada, Anayasa değişikliği ile ya- sama yetkisinin devredilip devredilmediği konusu Cumhurbaşkanlığı kararnameleri odaklı olarak Anayasa hukuku disiplini açısından sözel ve sistematik yorum yöntemleri kullanılarak değerlendirilmiştir. Anahtar Kelimeler Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri • Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi • Yasama Yürütme İlişkisi • Yasama Yetkisinin Devredilmezliği İlkesi • Asli Yetki  Dr. Öğr. Üyesi, Kahramanmaraş Sütçü İmam Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Kamu Yönetimi Bölümü Hukuk Bilimleri Anabilim Dalı, Kahramanma- raş, Türkiye  Asst. Prof., Kahramanmaraş Sütçü İmam University, Faculty of Eco- nomics and Administrative Science, Department of Public Administration, Kahramanmaraş, Turkey. ***@***.*** • 0000-0002-6920-2685 966 | Dr. Öğr. Üyesi Bayram DOĞAN IN PRESIDENTAL GOVERNMENT SYSTEM EVALUATION OF PRESIDENTIAL DECREES IN THE CONTEXT OF THE PRINCIPLE OF NON-TRANSFERABILITY OF LEGISLATIVE AUTHORITY Abstract With the referendum of 2017, the parliamentary system was terminated, and the Presidential system was initiated whereby presidential decrees gained a new status. Because, it has been granted radical changes in the Turkish legal system by giving the Presidency a principal authority to proceed first-hand regulatory action with a constitutional authorization without the need for a code. In the study, Presidential decrees, in the Presidential system, are exami- ned in terms of constitutional framework, legal and systematic aspects and examined within the scope of "the principle of inviolability of the legislative power of the Parliament". Within this framework, it was observed that the Pre- sidential decrees did not violate the “inviolability of legislative power” of the Parliament. Thus, the study evaluates whether the legislative power has been delegated with the amendment using verbal and systematic interpretation met- hods in terms of the discipline of the Constitutional Law with a focus on Presi- dential decrees. Key Words Presidential Decrees • Presidential Government System • Legislative Execution Relationship • Principle of Inviolability of Legislative Power • Primary Authority I. GİRİŞ 21.01.2017 tarihli ve 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasa- sı’nda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile Türk hukuk sisteminde ve hükümet sisteminde önemli değişiklikler ortaya konulmuştur. Anayasa değişikliğinin en önemli sonuçlarından biri de yeni sistem ile Cumhur- başkanına özellikleri ve etkisi bir hayli genişletilmiş olan Cumhurbaş- kanlığı kararnameleri çıkarma yetkisinin verilmesidir. Yapılan Anayasa değişikliği ile yaklaşık 140 yıldır uygulanan par- lamenter hükümet sistemi yerine, Türkiye’ye özgü bir hükümet sistemi olarak esasen başkanlık sisteminin bir uygulama türü1 kapsamında yer alabilecek olan “Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi” getirilmiştir. Yeni sistemde Cumhurbaşkanı, devletin başı ve Cumhurbaşkanlığı makamı 1 KÜÇÜK, Adnan, (2020), Türkiye’de Başkanlık Sistemi, Adres Yayınları, Ankara, s. 177-178. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ... | 967 da yürütmede tek etkili ve sorumlu organ konumuna getirilmiştir. Cumhurbaşkanlığı sistemi ile kuvvetler ayrılığı dolayısıyla yasama- yürütme ilişkileri yeniden şekillendirilerek yasama ve yürütme organla- rının aktörlerinde ve rol dağılımında önemli radikal değişiklikler yapıl- mıştır. Doğaldır ki yapılan değişikliklerle yürütme yetkilerinin artırılması sonucu yeni hukuksal düzenlemelere ihtiyaç duyulmuştur. Bu bağlam- da yürütmeye, daha doğrusu Cumhurbaşkanına yasamadan bağımsız, geniş ve etkili bir düzenleme çerçevesi çizilmiştir. Yapılan değişiklikler anayasal statüye kavuşturularak yasamadan bağımsız bir alan olarak düzenlenmiştir. Zira eski dönem Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, sa- dece Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği konusu ile sınırlandırılmış- ken, 2017 yılı Anayasa değişikliği ile kapsamı oldukça genişletilen Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, Cumhurbaşkanına yürütme yetkisine ilişkin konularda düzenleyici işlem yapma yetkisinin tezahürü olarak geniş işlev ve fonksiyon kazanmıştır2. Kuşkusuz Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, hukuk sistemimizde sona eren kanun hükmünde kararnamelerden (KHK) veya tüzüklerden farklıdır. Buna karşın Cumhurbaşkanına tek başına, Türkiye Büyük Mil- let Meclisi (TBMM) gibi yasama organı işlevi niteliğinde kanun koyması yetkisi verilmesi teknik ve hukuki olarak söz konusu değildir. Ayrıca anılan Anayasa değişikliği ile KHK’lar kaldırılarak, yürütme erkine (olağanüstü hal-OHAL- dönemi dışında) kanun gücünde düzenleyici işlem yapma yeksine son verilmiştir. Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, Türk hukukuna girmeden önce gereğince incelenmiş tartışılmış hukuki yönü irdelenmiş bir konu değildir. Oysaki düzenlediği alanların genişli- ği, önemi ve etkisi çok büyüktür. Dolayısıyla bu çalışmada yeni dönem Cumhurbaşkanlığı kararnameleri; TBMM’nin “yasama yetkisinin dev- redilmezliği ilkesi” çerçevesinde; düzenleme alanı ve sınırları, hukuki statüsü ve bu statü dolayısıyla ortaya çıkan sonuçlar incelenerek Cum- hurbaşkanlığı kararnamelerinin hukuki rejimi ortaya konulacaktır. I. CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMELERİ Türk siyasi ve hukuk tarihinde yaklaşık yarım asırdır tartışılan hükümet sistemi arayışı veya etkili ve icrai bir yürütme düşüncesi, 16 2 KÜÇÜK, Adnan / DOĞAN, Bayram, (2019), “Türkiye’de 2017 Anayasa Değişikliği Kapsamında Yürütmenin Asli Düzenleme Yetkisi ve Mahfuz Düzenleme Alanı”, Süleyman Demirel Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. 9, S. 1, s. 1-59. 968 | Dr. Öğr. Üyesi Bayram DOĞAN Nisan 2017 tarihli halkoylamasıyla Türk pozitif hukukuna anayasal sta- tüde girmiş bulunmaktadır. Başkanlık sistemi (Türkiye’de uygulanan Cumhurbaşkanlığı sistemi), kamuoyunda uzunca tartışılmış birçok açı- dan masaya yatırılmıştır. Getirilen yeni hükümet sisteminin önemli ye- niliği ve özelliği olan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri Anayasa’da; olağan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri m. 104/17 ve OHAL Cumhur- başkanlığı kararnameleri m. 119/6 da iki farklı türde düzenlenmiştir. Anayasa’da Cumhurbaşkanının görev ve yetkilerini düzenleyen 104. maddeye de “Cumhurbaşkanı yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhur- başkanlığı kararnamesi çıkarabilir” şeklinde eklenmiştir3. 6771 sayılı Kanun ile 1982 Anayasası’nda yapılan değişiklikler as- lında 18 maddeden mütevellittir. Ancak 1982 Anayasası’nın yaklaşık 70 maddesinde değişiklik yapılmıştır. Bu değişikliklerin yanı sıra Cumhur- başkanlığı sistemi yıllardır Türkiye kamuoyunda ve siyasi arenada tartı- şılan parlamenter sistem ile bilinen siyasi teamülleri radikal bir şekilde değiştirmiştir. Cumhurbaşkanlığı sistemi olarak adlandırılan Türkiye’ye özgü bu hükümet sistemi, yürütme erkini/yetkisini bir organlar toplulu- ğu, kabine veya kurul olmaktan çıkarmıştır. Bu yeni sistemde Cumhur- başkanı, devletin başı ve yürütmenin bizatihi kendisi konumuna gelmiş- tir. Böylece yürütme yetkisini Cumhurbaşkanlığı makamında toplayarak yürütmenin yasamadan doğan bir erk veya organ olması uygulamasına da son vermiştir. Bu sayede parlamento ile yürütme ilişkisinin anayasal çerçevesi yeni bir statüye kavuşmuştur4. Söz konusu değişiklik öncesi siyasal sistem ile yeni siyasal ve yö- netsel sistem arasında bazı önemli farklar vardır. Şöyle ki; yasamadan çıkan ve yasamaya karşı siyasi sorumluluğu bulunan, keza yasamanın güvenine dayanan ve kolektif bir organ olan bakanlar kurulu artık söz konusu değildir. Yeni konumları itibariyle bakanların TBMM’ye karşı hukuki veya siyasi herhangi bir sorumlulukları kalmamıştır. Bu nedenle anılan değişiklik sonrası bakanların, Cumhurbaşkanı tarafından atan- dıkları bakanlığın hiyerarşik en üst yetkilisi, ancak TBMM’ye karşı siya- sal sorumluluğu ve niteliği bulunmayan kamu görevlileri haline getiril- 3 ATAR, Yavuz, (2019), “Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Hukuki Rejimi ve Anayasallık Denetimi”, Anayasa Yargısı Dergisi, C. 36, S. 1, s. 242; AÇIL, Murat, (2017), “Anayasa Değişiklileri Çerçevesinde Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi”, İs- tanbul Hukuk Mecmuası, C. 76, S. 2, s. 729. 4 ARDIÇOĞLU, M. Artuk, (2017), “Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri”, Ankara Barosu Dergisi, S. 3, s. 23-24. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ... | 969 diği söylenebilir5. Bir diğer fark ise yürütme yetkisinin sadece halkın seçtiği Cumhurbaşkanlığı makamında toplanmış olmasıdır. Anılan yetki Anayasa’nın 8. maddesinde şu şekilde ifade edilmektedir: “Yürütme yet- kisi ve görevi, Cumhurbaşkanı tarafından, Anayasa’ya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir”. Cumhurbaşkanlığı sisteminde, Anaya- sa’nın 8. maddesinde yer alan yürütmenin her ne kadar “yetki ve görev” olduğu ibaresi muhafaza edilmişse de Anayasa’nın 104. maddesinde yürütmenin bir “görev” olduğu ibaresine yer verilmeyerek, sadece “yü- rütme yetkisinin” Cumhurbaşkanı tarafından kullanılacağı hükmüne yer verilmiştir6. Anayasa’daki söz konusu değişiklikle Türk hukuk düzeninde yıl- lardır tartışılan, yürütmenin bir “yetki” mi, “görev” mi olduğu konusu böylece farklı bir boyuta taşınmıştır. Devletin ve hükümetin başı olan Cumhurbaşkanı, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile kaynağını doğru- dan Anayasa’dan aldığı asli düzenleme yapma yetkisine sahip olmuştur. Bu yetki kamuoyunda; rejimin otoriterleşmesi, tek kişilik yönetim, Tür- kiye’nin Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile yönetileceği, yasama or- ganının daha pasif bir duruma getirildiği ve Cumhurbaşkanı iktidarının kişiselleştiği şeklindeki eleştirilerle gerek hukukçular arasında gerek siyasiler arasında tartışılmış ve tartışılmaya da devam edecektir7. 6771 sayılı Kanun ile 1982 Anayasası’nın 104. maddesinde yapılan değişiklik sonucu, parlamenter sistemde bakanlar kurulunca çıkarılan KHK’ler, tüzükler, bakanlar kurulunun çıkardığı yönetmelikler, bakan- lar kurulu kararları gibi birçok düzenleyici idari işlem sona ermiştir. Bu idari işlemlerin tamamı yerine bir anlamda sadece, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile Cumhurbaşkanlığı kararı8 getirilmiştir denilebilir. Cum- hurbaşkanlığı kararnameleri, bu değişikliklerle kapsam, içerik ve dene- 5 KAHRAMAN, Mehmet / BALKAN, Ali, (2016), “Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ve Denetimi”, International Journal Of Akademik Value Studies, Vol. 4, Issue: 19, s. 249. 6 SÖYLER, Yasin, (2018), Yeni Başkanlık Sisteminde Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, Seçkin Yayınevi, Ankara, s. 17-18; ARDIÇOĞLU, (2017), s. 35. 7 ÇOLAK, Çağrı D., (2017), “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi Yetkisinin Amerikan Sistemi Üzerinden Karşılaştırmalı Analizi”, Strategic Public Management Journal, Volume 3, Special Issue, İstanbul, s. 62. 8 Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile Cumhurbaşkanlığı kararının farkları ve yargısal denetimleri hakkında bkz., DOĞAN, Bayram, (2019), “Cumhurbaşkanlığı Hükü- met Sisteminde Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Cumhurbaşkanlığı Kararlarının Yargısal Denetimi”, Akdeniz Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. 9, S. 2, ss. 273- 298. 970 | Dr. Öğr. Üyesi Bayram DOĞAN tim yönünden yeni bir niteliğe kavuşmuştur. Zira Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile artık sadece Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğinin kuruluşu, teşkilat ve çalışma esasları, personel atama işlemleri düzen- lenmeyecek, bilakis Cumhurbaşkanı gerek gördüğü konularda veya ülkenin ihtiyaç duyduğu alanlarda, yasama organının kanun yapmasını beklemeksizin doğrudan iç ve dış siyasete ilişkin yürütme yetkisi kap- samında birçok konuda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilecek- tir9. Kuşkusuz Anayasa’daki anılan değişiklikler, Cumhurbaşkanının bazı alanlarda düzenleyici işlem yaparak etkin ve hızlı karar alabilmesi adına yapılmıştır. II. CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMELERİNİN HUKUKİ NİTELİĞİ A. 2017 Anayasa Değişikliği Öncesi Dönemde Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Hukuki Niteliği Tüm dünyada olduğu gibi Türkiye’de de Cumhurbaşkanı bir/tek gerçek kişidir. Ancak bir tüzel kişilik olarak Cumhurbaşkanlığının bir idari teşkilatı, personel rejimi ve kadrosu mevcuttur. Bu teşkilâtta Cum- hurbaşkanının, başdanışmanları, özel kalem müdürleri, sekreterleri, koruma daire başkanlığı ve personeli vs. birçok pozisyonda Cumhur- başkanına doğrudan bağlı yardımcı personel mevcuttur. Cumhurbaş- kanlığının idari teşkilatının oluşturulmasında, esasında monarşi ile yö- netilen ülkelerdeki kraliyet teşkilatına benzer bir sistemin örnek alındığı söylenebilir. Kuşkusuz bu kamu görevlileri, Cumhurbaşkanına, Cum- hurbaşkanlığı görevini ifada yardımcı rolündedirler. Cumhurbaşkanlığı teşkilatı içerisinde görev yapan personel, siyasi değil, memur statüsünde ve idari niteliktedir10. Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin hukuk sistemimizde ilk kez düzenlenen bir kavram olmadığına yukarıda değinmiştik. Eski dönem cumhurbaşkanlığı kararnamesi 18.08.1983 tarihinde 1 sayılı CBK ile dü- zenlenmiş ve konusu da Anayasa’mızın “Cumhurbaşkanı Genel Sekreterli- ği” başlıklı 107. maddesi “Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğinin kuruluşu, teşkilat ve çalışma esasları, personel atama işlemleri cumhurbaşkanlığı karar- namesiyle düzenlenir” hükmünü içermekteydi. Bu hükme göre parlamen- 9 FENDOĞLU, Hasan Tahsin, (2019), Anayasa Hukuku, 7. Baskı, Yetkin Yayınları, Ankara, s. 658-660; KAHRAMAN / BALKAN, (2016), s. 248. 10 TAŞDÖĞEN, Salih, (2016), “Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri”, AÜHFD, C. 65, S. 3, s. 940. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ... | 971 ter sistemdeki Cumhurbaşkanlığı kararnamesi de yürütmenin asli dü- zenleme yetkisi kapsamında yetkisini doğrudan Anayasa’dan almıştır. Cumhurbaşkanına Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarma yetkisi ve- ren 107. madde, Anayasa tasarısına Milli Güvenlik Konseyi’nde eklen- miştir. Amacı yürütme erkini ve Cumhurbaşkanını güçlendirmektir. 1982 yılında çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin konusu yal- nızca Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği olmuştur. Bu konunun dı- şında kalan konularda düzenleme yapılması mümkün olmamıştır. Keza, bu kararname de yalnızca Cumhurbaşkanı tarafından düzenlenmiştir. Münhasıran Cumhurbaşkanına tanınan ve kaynağını doğrudan Anaya- sa’dan alan bu hüküm Cumhurbaşkanına asli ve özerk bir düzenleme yapma yetkisi vermekte idi. Yürütme erkinde Cumhurbaşkanı ne kadar güçlendirilmeye çalışılsa da parlamenter sistemin zorunluluğu olarak Cumhurbaşkanı yürütmenin sorumsuz kanadını teşkil etmiş sorumlu kanadı ise bakanlar kurulu olmuştur. Bu nedenle Cumhurbaşkanlığı kararnamesi belirli bir konu ile sınırlandırılarak Cumhurbaşkanına dar bir alanda özerk bir düzenleme yetkisi verilmiştir11. B. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Hukuki Niteliği Yeni dönem Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin hukuki niteliğini saptayabilmek için öncelikle bir önceki başlıkta incelediğimiz eski dö- nem Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle yeni dönem Cumhurbaşkanlı- ğı kararnamelerinin arasındaki benzerlik ve farklılıkların ortaya konul- ması gerekmektedir. Her iki kararname de Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılmakta ve kaynağını doğrudan Anayasa’dan alarak Cumhurbaşkanına asli bir dü- zenleme yapma yetkisi vermektedir. Benzer yönlerini bu şekilde sapta- dığımız kararnamelerin en önemli farkı kendisini konu unsuru üzerinde göstermektedir. Eski dönem Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile sadece Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğinin kuruluşu, teşkilat ve çalışma esasları ve personel atama işlemleri düzenlenebiliyorken, yeni dönem Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin konusunu; yürütme yetkisine iliş- kin konular, üst kademe yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esaslar, bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri gibi birçok konu ile Devlet Denetleme Kurulunun çalışma şekli ve üyeleri ile 11 BOZTEPE, Mehmet, (2017), “2017 Anayasa Değişikliği Sonrası Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Hukuki Rejimi”, İstanbul Medipol Üniversitesi Hukuk Fakültesi Der- gisi, C. 5, S. 1, s. 6-9; FENDOĞLU, (2019), age, s. 664-668. 972 | Dr. Öğr. Üyesi Bayram DOĞAN ilgili konular ile Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği teşkilatı ve görevleri ile son olarak kamu tüzel kişiliğinin kurulması oluşturmakta- dır12. Eski dönem Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin çıkarılma usu- lünde resmi gazetede yayınlanma zorunluluğu yokken, yeni dönem Cumhurbaşkanlığı kararnamelerini resmi gazetede yayınlanmak zorun- dadır. Eski ve yeni dönemde de Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarma yetkisi Cumhurbaşkanına aittir. Her iki kararname de sadece Cumhur- başkanı tarafından imzalanır. Her iki Cumhurbaşkanlığı kararnameleri herhangi bir kanuna dayanmaz, yetkisini doğrudan Anayasa’dan alır. Bu yüzden Cumhurbaşkanlığı kararnameleri asli nitelikte düzenleyici işlemlerdir. Asli işlem niteliğini taşıması da yürütmenin yasama erkinin alanına girmesi olarak değerlendirilebilir13. Aslında bu durum, pozitif hukuk açısından Anayasa’ya aykırılık teşkil etmemektedir. Çünkü yet- kiyi doğrudan Anayasa vermektedir. Dolayısıyla kural dışı veya Anaya- sa’ya aykırı bir işlem de yoktur. Ancak anılan Anayasa değişikliği ile yürütme kanadı yasama karşısında üstün hale getirilmiştir. (Bu konu ilerde ayrıntılı ele alınmıştır). 1961 Anayasası’na göre yürütme erki ka- nun karşısında “görev” iken 1982 Anayasası’nda hem “görev” hem de “yetki” olarak nitelendirilmiştir. Bu “görev” ve “yetki” işlevi 2017 Anaya- sa değişikliği ile daha belirgin hale gelmiştir. Kuşkusuz bu görev ve yet- ki ise Anayasa’ya uygun olarak yerine getirilecektir14. Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemindeki Cumhurbaşkanlığı ka- rarnameleri de konu unsuru bakımından sınırlandırılmıştır. Anaya- sa’nın 2. kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan kişi hakları ile dördüncü bölümünde yer alan siyasi haklar ve ödevler konusu bu sınır- landırılmaya tabii tutulmuştur. Ayrıca Anayasa’da kanunla düzenlen- mesi öngörülen konularda da Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarıl- maz. Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, Cumhurbaşkanı tarafından imza- landıktan sonra Resmi Gazete’de yayımlanır. Yürürlüğe giriş tarihi belir- 12 FENDOĞLU, Hasan Tahsin, (2019), “Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Dene- timi (Karşılaştırmalı)”, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Armağanlar Dizisi, Ord. Prof. Dr. Ali Fuat Başgil’in Anısına Armağan, Oniki Levha Yayınları, İstanbul, s. 497-500. 13 EREN, Abdurrahman, (2019), “Anayasa Mahkemesinin Kanun Hükmünde Karar- namelere İlişkin İçtihadı Doğrultusunda Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin De- ğerlendirilmesi”, Anayasa Yargısı Dergisi, C. 36, S. 1, s. 47. 14 AÇIL, (2018), s. 730-732. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ... | 973 lenmemiş ise, Resmi Gazete’de yayımlandığı gün yürürlüğe girer15. Anayasa’nın 104. maddesine göre; Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanun hükümlerinin çatışması durumunda kanun hükümleri esas alınır. Aynı şekilde Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanun arasında farklı hüküm bulunduğunda da kanun hükümleri esas alınır. Dolayısıyla, bu durum da normlar hiyerarşisinde kanunların Cumhurbaşkanlığı karar- namesinin daha üstünde yer aldığının göstergesidir16. Cumhurbaşkanlığı sisteminde Cumhurbaşkanlığı kararnameleri- nin hukuki niteliği, organik bakımdan idari, fonksiyonel yönden de dü- zenleyici işlemdir. Çünkü Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, Anayasa’ya ve kanunlara aykırı olmayan düzenleyici işlemler ihdas etmek duru- mundadır. Nitekim Cumhurbaşkanı, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile yürürlükteki kanun hükümlerinde ve KHK’larda değişiklik yapa- mamaktadır. Bu nedenle Cumhurbaşkanı Cumhurbaşkanlığı kararna- meleri ihdas ederken yasamada değil, fakat düzenlemede bulunmakta- dır. Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin işlevsel veya fonksiyonel açı- dan yasama işlemi olarak değerlendiren görüşler vardır. İfade etmek gerekir ki Cumhurbaşkanı; Anayasa’da kendisine tanınan sınırlı bir alanda yetkisi/çerçevesi çizilmiş ve açıkça belirtilen konularda Cumhur- başkanlığı kararnamesi ve Cumhurbaşkanlığı kararı düzenleyebilece- ğinden bu konularda yasama değil bilakis düzenlemede bulunduğu kabul edilmelidir17. 15 GÖZLER, Kemal / KAPLAN, Gürsel, (2019), İdare Hukuku Dersleri, Ekin Yayınevi, Bursa, s. 385-397. 16 SÖYLER, Yasin, (2018), “Yeni Başkanlık Sisteminde Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi”, Seçkin Yayıncılık, Ankara, s. 100-103; FENDOĞLU, (2019), agm., s. 504-505. 17 Benzer görüş 1961 Anayasası’ndaki KHK’lar rejimi hakkında da öğretide savunul- muştur. Şöyle ki; “KHK adıyla uygulamaya giren işlem türü, organik bakımdan idari, işlevsel yönden düzenleyici işlem niteliğinde olduğunun kabulü yönündedir. Çünkü Bakanlar Kurulu KHK’lar ile yürürlükteki yasal hükümlerden yalnızca yetki kanununda hangi kanun hükümlerinin kaldırılacağı açıkça gösterilen kanunlarda değişiklik yapabilmekteydi. Bununla birlikte, Bakanlar Kurulu KHK ile yaptığı dü- zenlemede kanunlara aykırı düzenleme yapması da söz konusu değildi. Dolayısıyla yürütme KHK’lar ile yasama değil, düzenlemede bulunmaktaydı. Kısaca açıklanan gerekçe ile 1961 Anayasası’ndaki KHK’ların hukuki rejimini, fonksiyonel bakımdan yasama işlemi değil, yürütmenin düzenleme yetkisinin genişletilmesi olarak değer- lendirilmekteydi. Bkz., TEZİÇ, Erdoğan, (2019), Anayasa Hukuku, 23. Bası, Beta Ba- sım Yayım, İstanbul, s. 35-36; DURAN, Lütfi, (1975), “Kanun Hükmünde Kararna- meler”, Amme İdaresi Dergisi, C. 8, S. 2, s. 4-5; EREN, (2019), s. 22. 974 | Dr. Öğr. Üyesi Bayram DOĞAN Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin yasama fonksiyonu içerip içermediği konusunda öğretide ve Anayasa Mahkemesi değerlendirme- lerinde üç unsur esas alınmıştır. Şöyle ki; birincisi Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin “ilkel düzenleme” kapsamında çıkarılıp çıkarılmadığı, ikincisi “normlar hiyerarşisinde kanun hükmünde” olup olmadığı, üçüncü- sü ise yargısal denetimlerinin “Anayasa Mahkemesi” tarafından yapılıp yapılmadığıdır. Yasama yetkisinden maksat kanunları “değiştirme ve kaldırma” yetkisidir. Bu ise o işlemin “kanun hükmünde” olup olmadığını dolayısıyla yasama işlemi olup olmadığını belirleyecektir. Oysa Cum- hurbaşkanlığı kararnameleri ile kanunların değiştirilmesi veya yürür- lükten kaldırılması söz konusu değildir. Cumhurbaşkanlığı kararname- lerinin aslilik özelliği “düzenleyici işlem” olmalarını değiştirmeyecektir. Bu nedenle de fonksiyonel olarak da olsa yasama işlemi olarak değer- lendirilmemelidir. Öğretide, Eren ve Özbudun, Cumhurbaşkanlığı ka- rarnamelerinin fonksiyonel anlamda yasama işlemi kabul edilmesi ge- rektiği görüşündedirler18. III. YASAMA YETKİSİNİN DEVREDİLMEZLİĞİ 1982 Anayasası’nın 7. maddesi “yasama yetkisi Türk milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez’’ hükmünü içermektedir. Anılan bu hüküm, 1924 Anayasası’nın “meclis teşri salahi- yetini bizzat istimal eder.” (m.6) ve 1961 Anayasası’nın “yasama yetkisi Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez” (m.5), şeklindeki düzenlemelerle aynı doğrultudadır. Görüleceği üzere Türk Anayasala- rı’nın son üçünde de Anayasa’da “yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi”19 ne yer verilmiştir. Kuşkusuz Türk kamu hukukunda hiçbir dev- let organı, anayasadan veya kanundan aldığı yetkileri, sözü geçen norm- larda açıkça izin verilmedikçe başka bir erke veya devlet organına dev- redemez. Şu halde “yasama yetkisinin devredilemezliği ilkesi”, sadece yasama yetkisi bakımından değil; yasama, yürütme ve yargı erki başta olmak üzere tüm devlet organları ve devlet yetkileri açısından geçerli- dir20. 18 Bkz., EREN, (2019), s. 24-30; ÖZBUDUN, Ergun, (2019), Türk Anayasa Hukuku, 19. Basım, Yetkin Yayınları, Ankara, s. 212-216. 19 Konu hakkında ayrıntılı bilgi için bkz., ARIKAN, Cengiz, (2011), Türk Anayasa Hukukunda Yasama Yetkisinin Devredilmezliği İlkesi, Yetkin Yayınları, Ankara. 20 TANÖR, Bülent / YÜZBAŞIOĞLU, Necmi, (2019), 1982 Anayasası’na Göre Türk Anayasa Hukuku, 19. Baskı, Beta Basım Yayın, İstanbul, s. 304-305; GÖREN, Zafer, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ... | 975 Yasama yetkisinin devredilemezliği ilkesi: Kanun adı altında veya bu adı taşımasa bile kanuna eş değerde ya da kanun gücüne sahip hu- kuki işlemler yapma yetkisinin TBMM dışında başka bir organa veya makama devredilmemesidir21. Bu nedenle Anayasası’nın 7. maddesinde “yasama yetkisi devredilemez” hükmünden maksat, sadece kanun yapma yetkisi değil, yasama yetkisi kapsamına giren Anayasa’nın 87. maddesinde düzenlenen yetkilerin TBMM tarafından başka bir organa devredilemeyeceği anlamına gelmektedir22. Bunlardan bazıları; bütçe ve kesin hesap kanunu yapmak, para basılmasına karar vermek, savaş ila- nına karar vermek, milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, TBMM’nin üye tam sayısının beşte üç çoğunluğunun kararı ile genel ve özel af ilanına karar vermek gibi birçok yetkidir23. Mustafa Erdoğan’a göre, “yasama yetkisinin devrinden” bahsede- bilmek için anayasal bir yetkilendirmenin dışında, TBMM’nin Anayasa ile kendisine verilen bir veya birçok yetkisini kendi inisiyatifiyle başka bir organa veya makama devretmiş olması gerekmektedir. Yazar bu düşüncesini şu şekilde örneklendirmektedir. TBMM’nin “Türk milleti adına” sahip olduğu yetkilerini bir diktatöre veya otokrata ya da bir gruba devretmesi veyahut onların lehine kendi anayasal yetkilerinin bazılarından vazgeçmesi olabilir. Bu durum ise Anayasa’nın 7. madde- sinde hükme bağlanan yasak ile güvence altına alınmak istenen Cumhu- riyet’in demokratik niteliğidir24. 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nda Değişiklik Yapıl- masına Dair Kanun ile Cumhurbaşkanlığı sistemine geçilirken yasama yetkisine ilişkin Anayasa’nın 7. maddesinde hiçbir bir değişiklik yapıl- mamıştır. Anayasa’nın yürütme yetkisi ve görevine ilişkin 8. maddesin- de ise Cumhurbaşkanlığı sisteminin gereği olarak sadece “bakanlar ku- rulu” ibaresi çıkarılmıştır. Yürütme yetkisi ve görevi Cumhurbaşkanı tarafından yine “Anayasa ve kanunlara uygun olarak” kullanılacak ve yerine getirilecektir hükmü eklenmiştir. Bununla birlikte, egemenliğin (2019), Anayasa Hukuku, 4. Baskı, Yetkin Yayınları, Ankara, s. 214-216; TEZİÇ, (2019), s. 21; ÖZBUDUN, (2019), s. 212-213. 21 ÖZBUDUN, (2019), s. 213. 22 ERDOĞAN, Mustafa, (2014), Anayasa Hukuku, 8. Baskı, Orion Kitabevi, Ankara, s. 271; EREN, (2019), s. 46-53. 23 GÖZLER, Kemal, (2019), Türk Anayasa Hukuku, 3. Baskı, Ekin Yayınevi, Bursa, s. 630-631. 24 ERDOĞAN, (2014), s. 272. 976 | Dr. Öğr. Üyesi Bayram DOĞAN aidiyetini ve nasıl kullanılacağını belirleyen Anayasa’nın 6. maddesinde de hiçbir değişikliğe gidilmemiştir. Dolayısıyla 2017 Anayasa değişikliği ile de Türk hukukunda Cumhuriyetin ilanı ve 1924 Anayasası’ndan bu- güne hâkim olan TBMM’nin düzenleme yetkisi ilkel, asli ve genel bir yetki; buna karşın yürütmenin düzenleme yetkisi ikinci-el, tali ve ta- mamlayıcı bir düzenleme yetkisi olduğu geleneğinin bozulmadığı de- ğerlendirilmektedir25. Fakat biz bu görüşe tam olarak katılmadığımızı gerekçesi ile Cumhurbaşkanlığı sisteminde Cumhurbaşkanlığı kararna- meleri kısmında açıklayacağımız için burada değinmeyeceğiz. “Yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi”, kamu hukukunun en çok tartışılan konulardan biridir. Teziç’e göre, bu konunun siyasi ve hu- kuki olmak üzere iki farklı yönü vardır. Siyasi yönü; TBMM’de kanun yapmak belli prosedürlere bağlanmıştır. Dolayısıyla bazen uzun zaman alarak gecikmelere neden olduğu bilinmektedir. 21. Yüzyılda, hızla de- ğişen ekonomik ve sosyal ihtiyaçların, beklentilerin ve sorunların gereği olarak, birçok normların TBMM’deki kanun yapma usulü dışında daha hızlı yürürlüğe konması, siyasi açıdan, modern devlet olmanın bir gere- ği olarak değerlendirilmektedir. Özellikle yaygın salgın hastalık veya şiddet olaylarının baş gösterdiği OHAL dönemlerinde, bu durum ziya- desiyle önem kazanmaktadır. Kuşkusuz, alınacak önlemler, mali ve idari reformlar TBMM’nin değil, yürütmenin yetki alanına girdiği için bu gibi yasal düzenlemeler yürütme tarafından yapılmaktadır. Hukuki yönü ise; Türkiye gibi katı Anayasa’lı bir sistemde TBMM yetkilerini Anaya- sa’dan alırken, bu yetkisini açık bir kural olmadan yürütme organına devredemez. Başka bir ifadeyle, yürütme organının, TBMM’nin düzen- leme alanına girmesi, Anayasa’da düzenlenmemişse, bu durumda ana- yasaya aykırılık sorunu söz konusu olabilir26. Yasamanın düzenleme alanına giren yasama işlemlerinin başında ”kanunlar” gelir. Bu nedenle, “devredilemeyen yasama yetkisi”, ilk ola- rak TBMM’nin kanun yapma yetkisidir. Dolayısıyla, şekli kanunla ya- pılması zorunlu olan bir düzenleme başka bir organ veya makama dev- redilemez. Bu kapsamda, Anayasa’da kanunla düzenleyeceği hükme bağlanan konular, başka bir organ veya makam tarafından düzenlene- mez. Kuşkusuz, Anayasa’da kanunla düzenleneceği hükme bağlanan her konunun, ayrıntısına kadar kanunla düzenlemesi gerektiği anlamına 25 TANÖR / YÜZBAŞIOĞLU, (2019), s. 308. 26 TEZİÇ, (2019), s. 22-23. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ... | 977 da gelmeyecektir. Buna karşın her şeyin yürütme organına bırakılması durumunda TBMM’nin etkinliği azalacak rolü kalmayacaktır. O halde konunun odak noktası, TBMM’nin düzenleme alanı ile yürütmenin dü- zenleme alanının kesiştiği sınırdır. Şayet bu sınır aşılarak TBMM’nin düzenlemesi gereken konular yürütmeye bırakılırsa, bu durum “yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi”nin ihlali olacaktır. İşte bu noktada her somut normun yürürlüğe konularak uygulanmasında bu sınırın aşılıp aşılmadığına Anayasa Mahkemesi karar verecek ve hukuki yetki sınırı Anayasa Mahkemesinin içtihadı ile çizilecektir27. Anılan Anayasa değişikliği öncesinde Cumhurbaşkanına, Cum- hurbaşkanlığı kararnamesi yetkisi veren 107. maddenin “yasama yetki- sinin devredilmezliği ilkesi” karşısındaki hukuki statüsü ile değişiklik sonrası Cumhurbaşkanına asli düzenleme yetkisi veren maddelerin de “yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi” karşısındaki statüsü benzer durumda değerlendirilebilir. Dolayısıyla Anayasa değişikliği öncesinde olduğu gibi değişiklikten sonra da Anayasa madde 7’deki yasak, yasa- ma organının yürütmeye düzenleme yetkisi tanıdığı durumlarda verilen yetkinin anayasal olup olmadığının tespitinde belirleyici olabilir. Dola- yısıyla pozitif Anayasa’nın vermiş olduğu yetkinin normatifliği veya Anayasa’ya aykırılığı bu bağlamda tartışılamayacaktır28. Anayasa Mah- kemesi de konu hakkında güncel bir karar vererek olası belirsizliği gi- dermiştir29. Kaldı ki Anayasası’nın 7. maddesinde yasaklanan husus, devredi- lemeyecek yasama yetkisi ile genel olarak kural koyma fonksiyonu de- ğildir. Zira Türk Anayasaları’nın son üçünde yürütme organının düzen- leyici işlemler yaparak genel-geçer ve soyut, objektif, kişilik dışı dolayı- sıyla bir kez kullanmakla tükenmeyecek normatif düzeyde bağlayıcı hukuk kuralları koyma yetkisine sahip olduğu kabul edilmektedir. Öz- budun’a göre, sözü edilen Anayasalarda yürütme organının düzenleyici işlemler yapabilmesine bu şekilde açıkça izin verilmesine gerek yoktu. 27 TANÖR / YÜZBAŞIOĞLU, (2019), s. 305. 28 ASLAN, Volkan, (2019, “Karşılaştırmalı Anayasa Hukukunda ve Türkiye’de Dev- let Başkanının Kararname Yetkisi”, Yayınlanmamış Doktora Tezi, İstanbul Üniversi- tesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı, İstanbul, s. 278. 29 Bkz., AYM, E: 2017/143, K: 2018/40, T: 02/05/2018: “…Yasama yetkisinin devredilmezli- ği esasen kanun koyma yetkisinin TBMM dışında başka bir organca kullanılamaması anla- mına gelmektedir. Anayasa’nın 7. maddesi ile yasaklanan husus, kanun yapma yetkisinin devredilmesi olup bu madde, yürütme organına hiçbir şekilde düzenleme yapma yetkisi veri- lemeyeceği anlamına gelmemektedir.” 978 | Dr. Öğr. Üyesi Bayram DOĞAN Çünkü bütün genel, objektif ve soyut hukuk kurallarının sadece yasama organı tarafından düzenlenebileceğini kabul etmek devletin, tüm idari mercilerin ve toplumun pratik ihtiyaçlarını karşılamak adına çok zor olurdu30. IV. CUMHURBAŞKANLIĞI HÜKÜMET SİSTEMİNDE CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMELERİNİN YASAMA YETKİSİNİN DEVREDİLMEZLİĞİ İLKESİ AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ A. Olağan Dönem Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Yasama Yetkisinin Devredilmezliği İlkesi Açısından Değerlendirilmesi Bir hükümet sisteminin niteliğini ve karakterini belirleyen en önemli unsur yasama ile yürütme organları arasındaki etkiletişimdir. Bu etkiletişim yürütme erkinin yasama erki üzerinde, yasama erkinin de yürütme erki üzerinde kullanabileceği yetki ve görevlerin kapsamı içeri- sinde belirlenecektir. Dolayısıyla biri yürütme diğeri yasama yetkisi üst- lenen anılan erkler arasında birbirini etkileme oranının fazlalığı hükü- met sistemini kuvvetler ayrığından uzaklaştıracaktır. Cumhurbaşkanlığı sistemindeki tartışmalı alanlardan biri de yürütmenin yasamanın alanı- na girip girmediği hususudur ki bu da Cumhurbaşkanının kararname çıkarma yetkisi üzerinde belirmektedir31. Bu nedenle Anayasa değişiklikleri hakkında öğretide en çok tartı- şılan konular arasında Cumhurbaşkanına asli düzenleme yetkisi tanın- masının “yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi”ne aykırı olup olma- dığına yöneliktir. Zira Anayasa m. 7’de “yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” hükmüne yer verilmiştir. Anayasa’da hükme bağlanan yasama yetkisinin devredil- mezliği ilkesi 2017 Anayasa değişikliğinden önce Anayasa tarafından istisna tutulan mülga Anayasa m. 91’e göre Türkiye Büyük Millet Mecli- si’nin Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisi verilmişti. Cumhurbaş- kanlığı sistemindeki Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ise Anayasa’dan alınan asli yetki kapsamında çıkarıldığı için yetki devri veya yetki kanu- nu söz konusu değildir32. Ancak öğretideki bazı yazarlara göre, Cum- hurbaşkanlığı sisteminde, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, parlamen- 30 ÖZBUDUN, (2019), s. 213. 31 GÜLENER, Serdar / MİŞ, Nebi, (2017), “Cumhurbaşkanlığı Sistemi”, Seta Analiz, S. 190, s. 10. 32 ATAR, (2019), agm., s. 257-258. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ... | 979 ter sistemdeki Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılan olağan dönem KHK ile karşılaştırıldığında aslilik özelliği öne çıkmaktadır. Bu açıdan Cum- hurbaşkanlığı kararnamelerinin Anayasa’da belirlenen “yasama yetkisi- nin devredilmezliği ilkesine” aykırılığı iddia edilmektedir33. Cumhurbaşkanlığı sisteminde Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çı- karma yetkisi sadece Cumhurbaşkanına aittir. Dolayısıyla Cumhurbaş- kanı yardımcılarının, bakanların Cumhurbaşkanlığı ofislerindeki üst düzey kamu görevlilerinin veya diğer kamu kurumlarının böyle bir yet- kisi yoktur. Kuşkusuz Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin hazırlanma- sında Cumhurbaşkanı yardımcıları, bakanlıklar ve diğer kamu kurumla- rı veya ilgili birimler bünyesinde hazırlık yapılması veyahut bazı konu- larda kararname çıkarılması yönünde talepte bulunulması mümkün- dür34. Anayasa’da yapılan değişiklik ile 1982 Anayasası’nda, özellikle yürütme alanında önemli değişiklikler yapıldığına değinmiştik. Ve yapı- lan değişikliklerin en önemlilerinden bir tanesinin de Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılmasına ilişkin değişiklik olduğunu ifade etmiştik. Nitekim anılan değişiklikle birlikte Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda çok geniş bir alanda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilecektir. Bu anlamda egemenlikten kaynaklanan ve Türk milleti adına sadece parlamento tarafından kullanılan yasama yetkisinin artık Cumhurbaşkanı tarafından da kullanılabilmesinin bir tartışma konusu hatta sorun olacağı ifade edilmektedir35. Buna karşın Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin sadece “yürütme yetkisine ilişkin konularda” çıkarıla- bileceği karşı bir görüş olarak değerlendirilmektedir. Kuşkusuz her ha- 33 GÖREN, (2019), s. 278-279; DEMİREL, Taner, (2017), “Anayasa Değişiklik Teklifi Üzerine”, Liberal Düşünce Dergisi, Y. 22, S. 85, s. 141-142; YOKUŞ, Sevtap, (2018), “24 Haziran 2018 Seçimlerinden Sonra Cumhurbaşkanlığı Sistemi ve Parlamento”, Güncel Hukuk, S. 172, s. 11; KÖKER, Levent, “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi Üze- rine Bazı Tespitler ve Eleştiriler”, (Çevrimiçi) http://leventkoker.blogspot.com/2017/01/ cumhurbaskanlg-kararnamesi-uzerine- baz.html, Erişim Tarihi, 20 Ekim 2018. 34 KÜÇÜK, Adnan, (2020), Türkiye’de Başkanlık Sistemi, Adres Yayınları, Ankara, s. 227-229; SÖYLER, (2018), s. 50. 35 YENİAY, Lokman / YENİAY, Gülden, (2019), “Türk Hukukunda Yürütme Organı- nın Düzenleme Yetkisi ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi”, Anayasa Yargısı Dergisi, C. 36, S. 1, s. 110-111; BEKTAŞ, Eda, (2019), “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Siste- minde Yasana-Yürütme İlişkisi ve Bu Sistemin Türkiye Demokrasisine Etkileri”, Ya- sama Dergisi, S. 39, s. 208-209. 980 | Dr. Öğr. Üyesi Bayram DOĞAN lükârda kabul edilecek husus, artık yürütmenin düzenleme yetkisinin tali bir yetki olmadığı, aksine asli bir yetki ve/veya fonksiyon olduğu gerçeğidir36. Şüphesiz yeni dönemde yürütme organını temsil eden Cumhur- başkanının, asli düzenleme yetkisinin, parlamentonun sahip olduğu “asli ve genel” düzenleme yetkisi üzerindeki etkisi ve sonucu, irdelen- mesi, araştırılması ve değerlendirilmesi gereken önemli bir konudur37. Bu çerçevede Anayasa’nın 104. maddesinde birçok alanda Cumhurbaş- kanına kararname çıkarma yetkisi tanınmıştır. Anayasa’nın 8. ve 104. maddeleri bağlamında yürütme yetkisi münhasıran Cumhurbaşkanına ait olduğu için kararname çıkarma yetkisi de Cumhurbaşkanına veril- miştir (Anayasa m. 104/17)38. Adı geçen değişiklik sonrası Anayasa’nın 104/17. maddesindeki bu yeni düzenlemeye göre Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, bazı yazarlara göre sadece idari düzenleyici bir işlem değildir. Nitekim Cumhurbaşkanı Anayasa’nın 104. maddesinin anılan değişiklik öncesine göre yasama alanına ilişkin görev ve yetkiler kulla- nabildiğine göre değişiklik sonrasında da yasama işlevi statüsünde Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilecektir. Bu iddiaya göre, Ana- yasa’da Cumhurbaşkanına tanınan yetkilerin bir kısmı idari düzenleyici işlem kapsamında kullanılacak nitelikte yetkilerken (örneğin, Anayasa m. 73/son, 167/2, 104/18-19), diğer bir kısmı ise yasama işlemi niteliğin- deki yetkilerdir (örnek olarak Anayasa m. 104/9, 106/son, 108/son, 118/6, 119/6-7, 123/3, 124/1)39. Burada söz konusu yazarlar, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin yasama işlemi niteliğinde olduğundan söz etmektedir- ler. Oysa yasama işlemleri sadece TBMM tarafından yapılır. Yürütmenin yasama işlemi niteliğinde işlem yapabilmesi söz konusu olamaz. Zira yürütmenin kural koyma işlemleri normatif değer taşımakla birlikte bu tür işlemler düzenleyici işlemlerdir. Keza yasama işlemleri geneldir oysa yürütmenin düzenleyici işlemleri genel değil aksine sınırlı bir alandadır. Bu yazarların kanaatine katılmam söz konusu olmamakla birlikte, olsa 36 FENDOĞLU, (2019), agm., s. 495-496; AÇIL, (2017), s. 733-734; EREN, (2019), s. 49- 50. 37 ARDIÇOĞLU, (2017), s. 37. 38 KÜÇÜK / DOĞAN, (2019), s. 5-7. 39 KANADOĞLU, Korkut / DUYGUN, Ahmet Mert / BİLGEHAN, Deniz, (2018), “Devlet Yapısı Yeniden Düzenlenirken: Anayasa Hukuku ve İdare Hukuku Açısından 703 Sayılı KHK ve Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri”, Güncel Hukuk Dergisi, Eylül Ekim 2018, S. 173, s. 24-29; KÜÇÜK, (2020), s. 229-230; KANADOĞLU, Korkut, (2018), “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi”, GSÜHFD, S. 2, s. 642; EREN, (2019), s. 46-53. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ... | 981 olsa bazı konularda çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin ka- nun gücünde etkisi olduğundan söz edilebilir. Bu bağlamda Anayasa’da yer alan Cumhurbaşkanlığı kararname- leri ile kanun ilişkisi açıklanmaya muhtaç bir durumdur. 1982 Anayasa- sı’nda Cumhurbaşkanına kararname çıkarma yetkisi verilmesi, “yasama yetkisinin genelliği ilkesi”nin bir istisnasıdır. Şu halde istisnai bir durum olduğundan bu hükümler dar yorumlanmalıdır. Nitekim Türk hukuk sisteminde parlamentonun düzenleme yetkisi asıl, buna karşın yürüt- menin asli düzenleme yetkisi ise istisnaidir. Bu nedenle yürütmenin asli düzenleme yetkisi dar yorumlanmalıdır40. Özel düzenleme konusu yapı- lan Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin yürütmeye mahfuz bir düzen- leme yetkisi verdiği kabul edildiği konularda da kararnamelerin çıka- rılma yetkisi dar yorumlanmalıdır. Nitekim Anayasa’nın tüm maddeleri birlikte değerlendirilerek “yasama yetkisinin genelliği ilkesi” uyarınca Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, ancak kanunlar ile uyumlu olduğu nispette ve kanunlara aykırı olmamak üzere varlık göstereceği değer- lendirilmektedir41. Cumhurbaşkanın Cumhurbaşkanlığı kararnameleri düzenleme yetkisi bağlamında “yasama yetkisinin devredilmezli ilkesi”ni hangi aşamada ihlal edeceği meselesini, Cumhurbaşkanına Cumhurbaşkanlığı kararnameleri çıkarma yetkisi veren Anayasa’nın m. 104/9-17, 106/son, 108/son, 118/6, 119/6-7, 123/3, 124/1 maddeleri üzerinde somut olarak incelemek gerekecektir. İlk olarak Anayasa m. 104/9 göre, Cumhurbaş- kanı; şayet Anayasa m. 104/9 yer alan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ihdas yetkisi kapsamında üst düzey kamu görevlileri haricinde diğer kamu personeli hakkında da işlem tesis ederse devir yasağını ihlal ede- cektir. Zira Anayasa m. 104/9’daki yetki sınırlı alan için geçerlidir bu nedenle genişletilemez. İkinci olarak Cumhurbaşkanı; Anayasa m. 104/17 göre, sadece yü- rütme yetkisine giren konularda Cumhurbaşkanlığı kararnameleri çıka- rabilecektir. Dolayısıyla Anayasa m. 104/17 de hükme bağlanan yürütme dışındaki bir alanda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarması duru- munda devir yasağı değil Anayasa’yı ihlal durumu söz konusu olacak- tır. Örneğin Cumhurbaşkanının; yasama ve yargı konusunda kararname 40 ÜLGEN, Özen, (2018), “Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Niteliği ve Türleri”, GSÜHFD, S. 1, s. 23-26; SÖYLER, (2018), s. 78-80. 41 ATAR, Yavuz, (2019), Türk Anayasa Hukuku, 13. Baskı, Seçkin Yayınları, Ankara, s. 201-202; ÜLGEN, (2018), s. 12-13. 982 | Dr. Öğr. Üyesi Bayram DOĞAN çıkarması durumunda devir yasağı değil fakat Anayasa ihlali ortaya çıkacaktır. Keza Anayasa’nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümünde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümünde yer alan siyasi haklar ve ödevler alanında kararname çıkarması duru- munda devir yasağı değil Anayasa ihlali söz konusu olacaktır. Üçüncü olarak Cumhurbaşkanın; Anayasa m. 106/11, 108/4 ve 118/6 kapsamındaki Cumhurbaşkanlığı kararnameleri mahfuz alanla ilgilidir. Dolayısıyla münhasıran Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile düzenlenecek alanlarda (Anayasa m. 106/11, 108/4 ve 118/6 kapsamın- daki) kanun ile düzenleme yapılamayacağından Anayasa ile “yasama yetkisinin devrinden” söz edebiliriz. Bu durumda, Anayasa’nın 7. mad- desinde hükme bağlanan “yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi” karşısında münhasıran Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile düzenleme öngören hükümler bu kuralın istisnalarını oluşturmaktadır42. Son olarak Cumhurbaşkanın; Anayasa m. 123/3 bağlamında çıkar- dığı Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde, TBMM ile Cumhurbaşkanlığı arasında anayasal ortak yetki söz konusudur. Burada Anayasa yapıcı hem parlamentoya hem de Cumhurbaşkanına kamu tüzel kişiliğinin kurulmasında yetki vermesi durumu vardır. Dolayısıyla Anayasa m. 123/3 göre kamu tüzel kişiliği hem kanunla hem de Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kurulabileceğinden “yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesini”n ihlali olmayacaktır. Eren’e göre, Cumhurbaşkanlığı kararna- meleri kural koyma/norm ihdas etme özelliğiyle ve asli/ilk el düzenleme yetkisiyle yasama işlevine sahiptir. Dolayısıyla Cumhurbaşkanlığı ka- rarnameleri ile ilk elden düzenleme yapılması yasama yetkisi kullanmak işlevindedir. Cumhurbaşkanlığı kararnameleri çıkarma yetkisi doğru- dan Anayasa’dan kaynaklandığı için, TBMM’nin yasama yetkisini dev- retmesi söz konusu değildir. Bu nedenle Cumhurbaşkanlığı kararname- leri için “Anayasal yetki devri” ya da “Anayasa ile yetkilendirme” gün- deme gelmektedir. Yarışan/ortak alanda kanun ve CBK ile düzenleme yapılabilmekte, ancak bu alanda kanuna üstünlük tanınmaktadır. Bu alanda, yetki devri değil, yasama yetkisinin verilmesinden bahsedilmek- tedir43. 42 EREN, (2019), s. 50. 43 EREN, (2019), s. 50. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ... | 983 Yürütme/Cumhurbaşkanı ile parlamento arasında, bölünmüş hü- kümetler44 döneminde ortaya çıkması muhtemel olan gerilimlerin ya- şanmadığı “tekli hükümet ya da birleşik hükümet”ler45 döneminde, Cumhurbaşkanının üyesi olduğu siyasî parti ya da ittifak genellikle par- lamentoda da çoğunluğa sahip olacağı için, Cumhurbaşkanının parti disiplini yoluyla yasamadaki etkinliği neticesinde Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılan konularda kanunların çıkarılma ihtimali pek söz konusu olmayacağı söylenebilir. Bölünmüş hükümetler döneminde, Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında, Anayasanın yürütmeye mahfuz düzenleme alanı sağladığı konular (md. 104/9, 106/son gibi) hariç olmak üzere, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenen konularda kanun çıkarmak suretiyle kararnameleri hükümsüz bırakabilir46. Cumhurbaşkanlığı sistemindeki Cumhurbaşkanlığı kararnamele- rinin parlamentonun yasama yetkisini daraltıp daraltmadığı değerlendi- rilirken bunun başkanlık sistemi47 içinde, başkanlık sistemi normları bağlamında yapılması gerekmektedir. Zira başkanlık sistemlerinde par- lamentoların kanun yapma konusundaki yetkilerinin belirlenmesinde kanun ile kararname alanlarının karşılıklı konumlarına ve kararname yetkisinin başkanlık sisteminin temel mantığının dışında yasama kap- samına girip girmediği açısından değerlendirilmesi yerinde olacaktır. Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, genel olarak başkanlık sistemlerinde uygulanan Cumhurbaşkanının halka hesap verebilirliğini güvence altına alan, halkın Cumhurbaşkanını direkt sorumlu tutabilmesinin hukuki alt yapısını oluşturan bir yetkidir. Anılan değişiklikte, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin muhtevası ve sınırları tahdidi olarak belirlenmek yeri- ne (Örn. Brezilya Anayasası), yetkinin sınırları doğrudan Anayasa ve 44 Tek meclisli yasama organında, Meclisteki çoğunlukla Başkan’ın aynı siyasî eğilime sahip olduğu, iki Meclisli yasama organında, her iki Meclisteki çoğunlukla Baş- kan’ın aynı siyasî eğilime sahip olduğu durumlarda “tekli hükümetin” ya da “birleşik hükümet”in varlığından söz edilir. Bkz., KÜÇÜK, Adnan, (2019), ABD ve Latin Ame- rika Ülkelerinde Başkanlık Sistemi, Adres Yayınları, Ankara, s. 122. 45 Kongre’deki çoğunluk ile Başkan’ın farklı patilerden oldukları dönemler ise “bö- lünmüş hükümet” olarak ifade edilmektedir. KÜÇÜK, (2019), s. 122; GÜLENER, Serdar, (2016), Başkanlık Sistemlerinde Denge ve Denetleme (Rapor), SETA Yayınları, Ankara, s. 21. 46 ÜLGEN, s. 16; FENDOĞLU, age., s.671-672. 47 ABD’de başkanın bazı yetkileri konusunda bkz., DELİCE, Aslan, (2019), “Başkomu- tan Olarak ABD Başkanı”, Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. 27, S. 3, s. 533-549. 984 | Dr. Öğr. Üyesi Bayram DOĞAN TBMM’nin yasama yetkisi çerçevesinde belirlenmiştir. Bu nedenle de Cumhurbaşkanının, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, çıkarması, “yasa- ma yetkisinin devri” değildir. Çünkü bu yetki Cumhurbaşkanlığı ma- kamına Anayasa ile verilmiş, anayasal anlamda asli ancak istisnai bir yetkidir. Keza bu yetki Anayasa ve kanunlar ile sınırlanmış bir yetki- dir48. Anılan Anayasa değişikliği öncesi sistemde; kanunlar çoğunlukla kanun tasarıları şeklinde gerçekleştirilmekteydi. Zira bu konuda Bakan- lar Kurulu imzasıyla TBMM’ye sevk edilen ve yasama faaliyetlerinin ilgili komisyonlarda görüşülmesinde, Bakanlar Kurulu ve hükümetin komisyonlarda temsilini sağlamak üzere gerekli hükümler TBMM İçtü- zük’ünde yer almaktaydı. Buna karşın milletvekilleri tarafından verilen kanun tekliflerini esas alan Cumhurbaşkanlığı sisteminde yürütme üye- leri direkt olarak kanun teklif etme yetkisine sahip olmayacaklardır. Fakat yürütme üyelerinin de komisyonlarda temsil edilmesine yönelik hukuki zemin İçtüzükte düzenlenmiştir49. Başkanlık sisteminde yasama-yürütme ilişkisi sert kuvvetler ayrı- lığı ilkesi doğrultusunda başkan veya yürütme organının yasama süre- cine katılımı, ancak anayasada açıkça hükme bağlandığı durumlarda mümkündür. Çünkü klasik başkanlık sistemlerinde yasama ve yürütme ayrı erkler şeklinde teşkilatlandıkları için daha bağımsız ve dengeleyici kurumlar halinde düzenlenmiştir50. Abdurrahman EREN, 1982 Anayasası’nda 6771 sayılı Kanun ile yapılan değişiklik ile yeniden düzenlenen olağan dönem Cumhurbaş- kanlığı kararnamelerini; kararname yetkisinin anayasal olması ve ilk el düzenleme yetkisi içermesi; yasama organından alınacak bir yetki kanu- nuna gerek olmaması, normlar hiyerarşisinde kanunlardan altta yer al- ması ile yargısal denetimlerinin Anayasa Mahkemeleri tarafından ya- pılması gibi gerekçelerle Rusya ve Azerbaycan “başkanlık kararnamele- ri”ne benzetmektedir. Bununla birlikte EREN, Rusya ve Azerbaycan başkanlık kararnamelerinin kanunlara aykırı olamayacağı ve başkanlık 48 ALKAN, Haluk, “Cumhurbaşkanlığı Sistemi Yasama Alanını Daraltıyor mu?”, Star Açık Görüş, 28.01.2017, Erişim Tarihi, 21.12.2019; KÜÇÜK, (2020), s. 225-228. 49 DEMİRBAĞ, Cengiz, (2019), “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde Yasama Organı, Yasama Süreci ve Yasama Sürecinde Yasama Yürütme İlişkisi”, Yasama Dergisi, S. 39, s. 32. 50 YÜKSEL, İsmail, (2017), “6771 sayılı Anayasa Değişikliği Kanunu’nun Ardından Kanun Yapma Yöntemi”, Hacettepe Hukuk Fakültesi Dergisi, C. 7, S. 2, s. 255. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ... | 985 kararnamelerinin sadece anayasal denetime değil kanunilik denetiminin de Anayasa Mahkemesi tarafından yapıldığını vurgulamaktadır51. Oysa Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin kanunlara uygunluğu- nun denetimi Anayasa’da veya başkaca herhangi bir normda düzen- lenmemiştir. Hâlbuki Cumhurbaşkanlığı sisteminde, TBMM’de çoğunluğa sa- hip ve disiplinli parti anlayışının hâkim olduğu Türkiye’de bir siyasi partinin genel başkanı durumunda olan Cumhurbaşkanları kanun tek- liflerini dolaylı da olsa fiili olarak pek tabii yönlendirebilecektir. Zira yürütmenin başı olan Cumhurbaşkanı kanun tekliflerini tıpkı parlamen- ter sistemdeki hükümetin sorumlu kanadı olan başbakan gibi fiilen yön- lendirmesi söz konusu olabilecektir. Bu fiili durum ancak Cumhurbaş- kanı seçimi ile milletvekili seçimlerinin farklı tarihlerde yapılması veya- hut Cumhurbaşkanının partisinin TBMM’de çoğunluğu kaybetmesi ya da Cumhurbaşkanının herhangi bir parti ile ilgisinin olmaması duru- munda ortadan kalkabilecektir52. Aslında klasik başkanlık sistemlerinde yürütme erkinin kanun yapma sürecinde etkisi söz konusu değildir. Nitekim milletvekilleri kanun yapımında tek yetkili erktir. B. Olağanüstü Hal Dönem Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Yasama Yetkisinin Devredilmezliği İlkesi Açısından Değerlendirilmesi 2017 yılında 6771 sayılı kanunla yapılmış olan Anayasa değişikli- ğine göre, Cumhurbaşkanına iki çeşit kararname çıkarma yetkisi veril- miş olup olağan dönemde çıkarılacak olan Cumhurbaşkanlığı kararna- mesi önceki başlıkta ele alınmıştı. Bir diğeri ise anılan Anayasa değişik- liği ile getirilen OHAL Cumhurbaşkanlığı kararnamesidir. Anayasa m.119’da belirtildiği üzere; “Cumhurbaşkanı; savaş, savaşı gerektirecek bir durumun baş göstermesi, seferberlik, ayaklanma, vatan veya Cumhuriyete karşı kuvvetli ve eylemli bir kalkışma, ülkenin ve milletin bölünmezliğini içten veya dıştan tehlikeye düşüren şiddet hareketlerinin yaygınlaşması, anayasal düzeni veya temel hak ve hürriyetleri ortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hare- ketlerinin ortaya çıkması, şiddet olayları nedeniyle kamu düzeninin ciddî şekilde bozulması, tabiî afet veya tehlikeli salgın hastalık ya da ağır ekonomik bunalı- mın ortaya çıkması hallerinde yurdun tamamında veya bir bölgesinde, süresi altı ayı geçmemek üzere olağanüstü hal ilan edebilir.” Anayasa’nın bu hük- 51 EREN, (2019), s. 9. 52 KÜÇÜK, (2020), s. 331-332; DEMİRBAĞ, (2019), s. 32-33. 986 | Dr. Öğr. Üyesi Bayram DOĞAN müne göre şartların oluşması halinde Cumhurbaşkanı olağanüstü hal ilan edebilecektir. Anayasa m.119/6’da hükme bağlandığı üzere: “Olağanüstü hallerde Cumhurbaşkanı, olağanüstü halin gerekli kıldığı konularda, 104. üncü madde- nin onyedinci fıkrasının ikinci cümlesinde belirtilen sınırlamalara tabi olmaksı- zın Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. Kanun hükmündeki bu karar- nameler Resmî Gazetede yayımlanır, aynı gün Meclis onayına sunulur.” Anı- lan hükme göre olağanüstü hallerde Cumhurbaşkanı, olağanüstü halin gerektirdiği konularda asli nitelikte OHAL Cumhurbaşkanlığı kararna- mesi çıkarabilecektir. Türk kamu hukukuna ilk kez 6771 sayılı değişik- likle getirilen OHAL Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, Cumhurbaşkanı- nın özerk ve asli düzenleme yetkisidir53. Keza Anayasa’nın 119/6’ıncı maddesine göre, OHAL Cumhurbaşkanlığı kararnamesi normlar hiye- rarşisinde kanuna eşdeğer statüdedir. Görüleceği üzere OHAL Cum- hurbaşkanlığı kararnamesini çıkarmaya yetkili makam yine olağan dö- nemde çıkarılan kararnamede de olduğu gibi yalnızca Cumhurbaşkanı- dır54. OHAL Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılırken izlenmesi ge- reken usul ve şekil olağan dönem Cumhurbaşkanlığı kararnamesinden farklıdır. İlk olarak bu fark: Olağan dönem Cumhurbaşkanlığı kararna- mesi çıkarılırken TBMM’nin onayına sunulmamaktadır. Buna karşın OHAL Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, Resmi Gazetede yayımlandığı gün Anayasa m. 119/6’ya göre meclis onayına sunulması gerekmektedir. Aksi takdirde Cumhurbaşkanlığı kararnamesi yürürlükten kalkacaktır55. Bu durumun istisnası olarak Anayasa madde 119/7. fıkrasında belirtilen: “Savaş ve mücbir sebeplerle Türkiye Büyük Millet Meclisinin toplanamaması hâli hariç olmak üzere; olağanüstü hal sırasında çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri üç ay içinde Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülür ve ka- rara bağlanır. Aksi halde olağanüstü hallerde çıkarılan Cumhurbaşkanlığı ka- rarnamesi kendiliğinden yürürlükten kalkar” amir hükmüne yer vermiştir. TBMM’nin onaylamayarak reddettiği veya “kanun” ile onaylayarak ka- bul ettiği OHAL KHK’lerin hukuki durumu hakkında da Anayasa’da herhangi bir hükme yer verilmemişti. 2017 Anayasa değişikliği ile getiri- len bu hüküm sonrası OHAL Cumhurbaşkanlığı kararnameleri açısın- 53 FENDOĞLU, (2019), s. 567. 54 GÖZLER, (2019), s. 380-388; SÖYLER, s. 168-169. 55 KÜÇÜK / DOĞAN, (2019), s. 26-29. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ... | 987 dan belirtilen sorun çözülerek56 hukuk devleti adına ileri bir adım atıl- mıştır. Dolayısıyla anılan Anayasa değişikliği ile OHAL Cumhurbaşkan- lığı kararnamesi organik açıdan yürütme işlemi fonksiyonel anlamda yasama işlemi durumuna gelmiştir57. Meclis, geçmişte OHAL KHK’leri için “ret” veya “onay” işlemini “parlamento kararı” olarak değil “kanun” ile yapmıştır. Gözler’e göre mec- lis, eski dönem OHAL KHK’lerini de Cumhurbaşkanlığı sisteminde OHAL Cumhurbaşkanlığı kararnamelerini de “parlamento kararı” ile onaylamalıdır. Nitekim onay işlemi onaylanan kararnamelerin veya başka işlemlerin içeriğini tekrarlamayan bir irade açıklaması şeklinde gerçekleşir. Keza Meclisin bu onayı yeni norm koymak için değil aksine “yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi”nin sonucu olarak yürütme işlemlerini denetlemek adına yasamaya tanınan bir yetkidir58. OHAL Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin konu bakımından sı- nırlandırıldığı ifade edilmişti. Bu sınırlamalar Anayasa m. 15’de hüküm altına alındığı üzere gereklilik ve ölçülülük şartı kapsamında yapılacak- tır. Çünkü OHAL Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ancak “olağanüstü halin mümkün kıldığı ve gerekli gördüğü ölçüde” Cumhurbaşkanınca çıkarı- labilir. Doğaldır ki çıkarılacak Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılma amacına uygun ve ölçülü olmalı keza milletlerarası hukuktan doğan yükümlülükleri ihlal etmemelidir. Bu kapsamda temel hak ve hürriyet- lerin kullanılması kısmen veya tamamen durdurulabilir. Milletlerarası antlaşmalara aykırı olmamak şartı ile Anayasa’da bu haklar için alınmış olan güvencelere de aykırı tedbirler alınabilir59. Son olarak çekirdek ala- na dokunmama şartı bulunmaktadır. Bu şart ile de Anayasa’nın 15. maddesine göre: “Savaş, seferberlik (…)60 Veya olağanüstü hallerde, milletle- rarası hukuktan doğan yükümlülükler ihlal edilmemek kaydıyla, durumun ge- rektirdiği ölçüde temel hak ve hürriyetlerin kullanılması kısmen veya tamamen durdurulabilir veya bunlar için Anayasada öngörülen güvencelere aykırı tedbir- ler alınabilir. Birinci fıkrada belirlenen durumlarda da, savaş hukukuna uygun 56 TANÖR / YÜZBAŞIOĞLU, (2019), s. 432-433. 57 Benzer görüş için bkz., EREN, (2019), s. 26-46; ÜLGEN, (2018), s. 23-26. 58 GÖZLER, (2019), s. 955. 59 KÜÇÜK / DOĞAN, (2019), s. 27-28; FENDOĞLU, (2019), age., s. 567; GÖZLER, (2019), s. 386-387. 60 21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Kanunun 16ncı maddesiyle, bu fıkrada yer alan “sı- kıyönetim” ibaresi madde metninden çıkarılmıştır. 988 | Dr. Öğr. Üyesi Bayram DOĞAN fiiller sonucu meydana gelen ölümler (…)61 Dışında, kişinin yaşama hakkına, maddi ve manevi varlığının bütünlüğüne dokunulamaz; kimse din, vicdan, düşünce ve kanaatlerini açıklamaya zorlanamaz ve bunlardan dolayı suçlana- maz; suç ve cezalar geçmişe yürütülemez; suçluluğu mahkeme kararı ile sapta- nıncaya kadar kimse suçlu sayılamaz.” hükümlerine yer verilerek OHAL Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin çıkarılma şart ve usulleri Anaya- sa’da bu şekilde daraltılarak vatandaşlar için bazı güvenceler benim- senmiştir62. Buna karşın Anayasa m.148/1’de hükme bağlandığı üzere; “olağa- nüstü hallerde (…) ve savaş hallerinde çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararname- lerinin şekil ve esas bakımından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla, Anayasa Mah- kemesinde dava açılamaz”. Düzenlemesi ile OHAL Cumhurbaşkanlığı ka- rarnamelerini yargı denetimi dışında tutularak hukuk devletinin gerek- lerini yerine getirmekten uzaklaşılabilir63. Cumhurbaşkanlığı sistemi 9 Temmuz 2018 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Bu çalışmanın yazıldığı 5 Mart 2020 tarihinde istisna dönemi (OHAL) yoktur. Dolayısıyla belirtilen bu tarih aralığında OHAL Cum- hurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılmamıştır. Bu nedenle de yeni hükümet sisteminde henüz uygulaması yoktur. Ancak olası bir istisna (OHAL) döneminde çıkarılacak OHAL Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, OHAL uygulaması bittikten sonra uygulanamayacaktır. Bu nedenle, OHAL KHK’lerinde olduğu gibi OHAL Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile de istisna (OHAL) döneminin dışındaki kanunlarda değişiklik yapılmama- lıdır64. OHAL Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin kanunla aynı hukuki güçte olması dolayısıyla aynı konuda kanunlar ile çatışabilmesi anlamı- na gelebilecektir. Ancak OHAL’in gerektirdiği önlemlerin ve hukuki düzenlemelerin kalıcı sonuç doğurmaması gereklidir65. Türkiye’de OHAL dönemlerinde yasama organının normal/olağan dönemlere nazaran daha az sayıda kanun çıkardığı görülmektedir. Zira bu dönemlerde yürütmenin Anayasa’dan aldığı yetki ile kanun gücünde 61 7/5/2004 tarihli ve 5170 sayılı Kanunun 2nci maddesiyle, bu fıkrada yer alan “ile ölüm cezalarının infazı” ibaresi madde metninden çıkartılmıştır 62 GÖZLER / KAPLAN, (2019), s. 385-387. 63 DOĞAN, (2019), s. 294-296. 64 AKYILMAZ, Cemre, (2019), “2017 Anayasa Değişikliğine Göre Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri”, Ankara Hacı Bayram Veli Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. XXIII, S. 1, s. 203-204. Aksi görüş için bkz., ATAR, (2019), agm., s. 253-254. 65 TANÖR / YÜZBAŞIOĞLU, (2019), s. 433-435; ÜLGEN, (2018), s. 26-27. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ... | 989 düzenleyici işlemler yaptığı görülmektedir. Kuşkusuz bu özel durum gereğidir. Fakat OHAL dönemlerinde çıkarılan düzenleyici işlemler ve- ya kanunlar ile birçok normal dönemlerde çıkarılan kanunlarda değişik- likler yapılmıştır. İşte bu nedenle meclisin onayı sonrası kanun haline gelecek olan OHAL Cumhurbaşkanlığı kararnameleri tıpkı geçmiş dö- nem OHAL KHK’leri gibi OHAL konusu dışında olağan dönem yasama yetkisi alanında yeni düzenlemeler yapamayacağının kabulü gerekir. Zira aksi bir düşünce veya uygulama “yasama yetkisinin devredilmezli- ği ilkesi”nin ihlaline neden olabilecektir66. Açıklananlar çerçevesinde Anayasa’nın 119. maddesinde hüküm altına alınan OHAL Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde herhangi bir yetki kanununa gerek olmadığı gibi yetki devri de söz konusu değildir. Nitekim OHAL dönemlerinde Cumhurbaşkanının düzenleme yetkisi doğrudan doğruya Anayasa’dan kaynaklanmaktadır. Bu nedenle de TBMM’nin bir kanun ile Cumhurbaşkanını yetkilendirme durumu söz konusu değildir. Keza OHAL Cumhurbaşkanlığı kararnameleri kanun gücündedir ve fonksiyonel anlamda yasama işlemidir. Sözü edilen Ana- yasa değişikliği ile sona eren KHK’lerin kaldırılmış olması bu yetki dev- ri tartışmalarını da aslında sona erdirmiş durumdadır67. C. Konu Hakkında Genel Değerlendirme 1982 Anayasası’nın 7. maddesine göre “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” Anaya- sa’nın emredici nitelikteki bu hükmü gereğince devir yasağı ile yasak- lanmış olan, gerek kanun gerekse farklı ad ile de olsa kanun hükmünde normatif nitelikte hukuki düzenlemeler yapma yetkisinin devredilmesi- dir68. Açıktır ki Anayasa’nın bu hükmü parlamentoya ait olan bir yetkiyi “devretmesini” engellemektedir. Buna karşın anılan Anayasa değişikli- ğinden sonra Cumhurbaşkanına Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkar- ma yetkisi doğrudan Anayasa ile verilmiştir. Asli ve ilk elden yapılacak bir düzenleyici işlemin kanunla yapılması gereğinin bu ilkenin gerekle- rinden olduğu düşünülse de bu gerek yürütmenin düzenleyici idari iş- lemleri için geçerli olacaktır. Zira Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çı- karma yetkisi doğrudan Anayasa’da tanınmakta ve değişiklik öncesi 66 DİDEM, Yılmaz, (2018), “Olağanüstü Halde Yasamanın Düzenleyici İşlemlerinin Huku- ki Rejimi”, GSÜHFD, S. 2, s. 610-611; KÜÇÜK, (2020), s. 258-259. 67 ÖZBUDUN, (2019), s. 216-217. 68 ÖZBUDUN, (2019), s. 212-213. 990 | Dr. Öğr. Üyesi Bayram DOĞAN 1982 Anayasası’nda bulunan KHK düzenlemesinden farklı olarak yetki kanununa dayanmaksızın doğrudan asli ve ilk el yetki ile yapılmakta- dır69. Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin TBMM’nin yasa- ma yetkisine bir müdahale oluşturulup oluşturulmadığının tespitinde; birincisi seçim sistemi ikincisi70 son Anayasa değişikliği sonucu uygula- nan hükümet sistemi bu noktada belirleyici ve önemli olacaktır. Başkan- lık sistemi sert kuvvetler ayrılığı üzerine kuruludur. Dolayısıyla tüm erklerin yetkileri ve etki alanları kontrollü ve dengeli şekilde erkler ara- sında dağıtılmıştır. Fakat Türkiye’de uygulanan hükümet sistemi klasik bir başkanlık sisteminden bazı önemli özellikler açısından ayrışmakta ve uzaklaşmaktadır. Özellikle parlamento ile yürütmeyi belirleyecek seçim- lerin birlikte ve aynı gün yapılması seçmenlerin benzer hatta aynı siyasi eğilimleri nedeniyle aynı siyasi partinin ya da ittifakın hem parlamento- da hem de yürütmede çoğunluğu elde etmesine zemin hazırlayacaktır71. Dolayısıyla Cumhurbaşkanlığı seçimi ile genel seçimlerin aynı gün ve aynı dönem için yapılması, seçim kampanyalarının bir ve beraber yürütülmesi bu bağlamda seçim sonrası yürütme erkini tek başına tem- sil edecek olan Cumhurbaşkanı adayının hem TBMM hem de Cumhur- başkanlığı seçiminde etkin rol alması kuvvetler ayrılığı ilkesini zayıflat- ma riskini barındırmaktadır72. Keza seçimlerin karşılıklı olarak yenilene- bilecek olması Cumhurbaşkanını TBMM karşısında güçlendirebilecek bu durum ise kuvvetler ayrılığı ilkesini zedeleyebilecektir. Zira Cum- hurbaşkanı seçim kararını tek başına alabilecekken, TBMM ancak 360 üye ile alabilecektir. Bu durum ise başkanlık sisteminin temelini oluştu- ran kuvvetler ayrılığı ilkesinin zayıf bir şekilde kurularak yasamanın yürütme karşısında güçsüz bırakıldığını ortaya koymaktadır. Özellikle Cumhurbaşkanının TBMM’ye göre tek başına çok daha kolay seçimleri yenileme kararı alabilmesi, Cumhurbaşkanının yasama üzerinde kısıtla- 69 ARIKAN, (2011), s. 211; ATAR, (2019), s. 201-202. 70 Seçim Sistemleri ve Türkiye’de genel seçimler konusunda bkz., YILDIZ, Abdulka- dir, (2018), “Seçim Sistemleri ve Türkiye’de Milletvekili Seçim Sistemine İlişkin Bir Öneri”, Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. 26, S. 3, s. 113-153. 71 Örneğin 2018 seçimlerinde, genel seçim ile aynı gün yapılan Cumhurbaşkanlığı seçiminde; Cumhur İttifakının oluşturduğu Ak Parti ve MHP TBMM’de salt çoğun- luğa ulaşmıştır. Ayrıca Cumhur İttifakının Cumhurbaşkanı adayı Recep Tayyip Er- doğan tekrar Cumhurbaşkanı seçilmiştir. Bkz., BEKTAŞ, (2019), s. 208. 72 GÖZLER, Kemal, (2017), Elveda Anayasa 16 Nisan 2017’de Oylayacağımız Anaya- sa Değişikliği Hakkında Eleştiriler, Ekin Yayınevi, Bursa, s. 56-57. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ... | 991 yıcı en azından etkileyici bir role sahip olmasını sağlayabilecektir. Se- çimlerin yenilenmesi durumunda TBMM üyeliklerini kaybedecekleri endişesi taşıyan milletvekilleri Cumhurbaşkanının politikalarını eleştir- mek veya Cumhurbaşkanına ters düşmekten çekinebileceklerdir. Bu nedenle daha çok Cumhurbaşkanının beklentisi hatta talebi doğrultu- sunda kanun teklifleri hazırlayacaklardır73. Zira yürütmenin başı olan Cumhurbaşkanının hem de parti genel başkanı olması milletvekillerinin bir kısmının Cumhurbaşkanının parti- sinin üyesi oldukları dikkate alındığında, yasama-yürütme ilişkilerinde- ki kuvvetler ayrılığının zayıflığını ortaya koyacaktır. Buradaki önemli sorunlardan biri kuşkusuz anılan Anayasa değişikliğinde özellikle yü- rütme erkinin gücü ve yapısı değiştirilmiş, fakat siyasi partiler, seçim sistemi ve seçim barajı gibi gerekli elzem düzenlemeler yapılmamıştır74. Açıklanan gerekçelerle milletvekilleri halkın kendilerine verdiği yasama yetkisine egemen olamama ihtimalleri söz konusu olabilecektir. Ayrıca TBMM üyeliklerini de devam ettirebilmek için Cumhurbaşkanlığı ka- rarnameleri ile çelişecek veya kararnameleri hükümsüz hale getirecek kanun teklifinde bulunmakta zorlanabilecektir. Açıklanan nedenlerle TBMM’nin; bakanları, Cumhurbaşkanını, Cumhurbaşkanlığı ofisindeki başkanları keza Cumhurbaşkanlığı kararnamelerini denetleyebilmeleri anayasal ve yasal yetkilerden ziyade TBMM’de farklı parti çoğunluğu olması durumunda söz konusu olabilir75. Cumhurbaşkanının 1982 Anayasası’ndaki yetki ve görevleri bir bütün olarak değerlendirildiğinde yürütmeye asli nitelikte birçok yetki- ler verildiği fakat bu yetkilerin birçoğunun TBMM tarafından denetle- nemediği görülmektedir. Örneğin Cumhurbaşkanı; bakanları ve Cum- hurbaşkanı yardımcılarını doğrudan kendisi seçerek atayabilecek yine görevlerine tek başına kendisi son verebilecektir. Zira bu atama ve gö- revlendirmeler TBMM onayına tabii değildir (104/8 md.). Yine benzer bir durumda bütçe kanunlarında söz konusudur. Zira bütçe kanunu teklifini Cumhurbaşkanı bürokratları tarafından hazırlanarak 73 YÜKSEL, Saadet, (2019), “6771 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişik- lik Yapılmasına Dair Kanundaki Denge - Denetim Mekanizmalarına İlişkin Genel Değerlendirme”, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Armağanlar Dizisi, Ord. Prof. Dr. Ali Fuat Başgil’in Anısına Armağan, Oniki Levha Yayınları, İstanbul, s. 1047; TANÖR, / YÜZBAŞIOĞLU, (2019), s. 447-448; BEKTAŞ, (2019), s. 208. 74 KÜÇÜK, (2020), s. 336; BEKTAŞ, (2019), s. 211. 75 TANÖR / YÜZBAŞIOĞLU, (2019), s.447-448. 992 | Dr. Öğr. Üyesi Bayram DOĞAN TBMM’nin onayına sunulur. Ancak TBMM bütçe kanunlarını onayla- madığı durumlarda Cumhurbaşkanı bir önceki yılın bütçesini yeniden değerlenme oranına göre arttırarak kullanabilecektir. (161/4 md.). Bu durumda başkanlık sisteminin prototipi olan ABD örneğinden farklı olarak TBMM, gerek Cumhurbaşkanının; bakan ve üst düzey bürokrat- ları atamasında gerekse bütçe kanunlarının hazırlanmasında keza Cum- hurbaşkanının politikalarını yönlendirme veya etkileme konusunda hiç- bir rolünün olmadığının ifadesidir76. Nitekim söz konusu Anayasa değişikliği sonrasında Cumhurbaş- kanına tanınan yetkiler çerçevesinde; Cumhurbaşkanının bakanlıkların kurulması ve kaldırılması, görev ve yetkilerini düzenleme, Cumhurbaş- kanlığı ofislerinin başkanları ile genelkurmay başkanı, büyükelçiler gibi birçok üst düzey bürokratları atama gibi Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile yaptığı işlemler TBMM’nin onayına tabi değildir. Anılan bu yetkiler ile Cumhurbaşkanı, neredeyse tüm devlet yapısına yön veren fakat bu önemli işlemler TBMM veya başka bir erk ya da organın onayına ve kontrolüne tabii olmayan devlet ve toplum için hayati öneme sahip yet- kilerle güçlendirilmiştir. Cumhurbaşkanlığı makamının bu şekilde güç- lendirilmesi karşısında TBMM’nin denetimine veyahut Anayasal dene- time tabi olmaması, bu makamları uygun gördüğü şekilde düzenlemesi veya ödüllendirme ya da cezalandırma aracı olarak kullanabilme yetki- sine sahip olması bazı sorunlara neden olma ihtimalini de barındırmak- tadır77. Yürütme organının kanun yapımındaki etkisi Cumhurbaşkanlığı sisteminde parlamenter sisteme oranla azalmıştır. Fakat bu durumun bazı istisnaları vardır. Şöyle ki birincisi; OHAL Cumhurbaşkanlığı ka- rarnameleri normlar hiyerarşisinde kanunlarla aynı statüdedir. Keza OHAL Cumhurbaşkanlığı kararnameleri yargı denetimi dışındadır78. İkincisi; bütçe kanunları ile kesin hesap kanun teklifinin hazırlık, komis- yon ve meclis genel kurulunda görüşülme sürecine ilişkin farklı normlar getirilmiştir. Nitekim artık kanun tasarısı kaldırılmış kanun teklifleri ise milletvekilleri tarafından hazırlanıp TBMM’ye sunulmaktadır. Buna karşın bütçe ve kesin hesap kanun teklifi yürütme dolayısıyla Cumhur- başkanı tarafından hazırlanarak TBMM’de kanunlaştırılması hükme 76 KÜÇÜK, (2020), s. 282-284; BEKTAŞ, (2019), s. 208; FENDOĞLU, (2019), agm., s. 515-516. 77 BEKTAŞ, (2019), s. 20; FENDOĞLU, (2019), agm., s. 515-516. 78 DOĞAN, (2019), s. 294-295. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ... | 993 bağlanmıştır79. Yürütme yıllık ekonomik programları ve yatırım planları doğrultusunda gerçekleştirmek istediği kamusal faaliyetlerini yıllık büt- çesi kapsamında şekillendirecektir80. Buna karşın Cumhurbaşkanı, kanun ile düzenlenmiş fakat ikincil nitelikte bir norm ile düzenlenecek detay konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile norm ihdas etmesi durumunda “yasama yetkisinin dev- redilmezliği ilkesi”nin ihlali söz konusu olabilir. Böyle bir olasılıkta ikincil nitelikteki normların Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya yö- netmelikle veyahut farklı bir düzenleyici işlemle yapılması arasında herhangi bir farklılık olmayacaktır. Bu denklemde “yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi”nin ihlal edilmemesi için kanunun genel çerçeve- yi çizmiş olması gerekecektir81. Bu düzenlemelerle birlikte Anayasa’ya göre, TBMM veya Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünde düzenlenmesi öngörülen alan da Cumhurbaş- kanlığı kararnameleri ile düzenleme yapılamaz. Açıklanan nedenlerle olağan dönem Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin yetki ve düzenleme alanı kısıtlıdır. Keza Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, Anayasa’da ve kanunlarda düzenlenmemiş konularda Cumhurbaşkanlığına asli yetki kapsamında ilk elden düzenleme yapma gerekliliğine anayasal temel olma işlevi de görecektir82. Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile kanunlar arasında çatışma kurallarına yer verilmemiştir. Bunun iki nedeni vardır. Şöyle ki; birincisi Cumhurbaşkanlığı kararnameleri normlar hiyerarşisinde kanunların altında olmasıdır. İkincisi ise; Cumhurbaşkanlığı kararnameleri asli/ilk el nitelikte bir düzenleyici işlem olmasıdır. Asli/ilk el düzenleme yetkisi kapsamında Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile kanunlar arasında bazı ortak alanda norm ihdas edilse de, normlar hiyerarşisinde kanunla- rın Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin üst norm niteliği belirtilmiştir. Nitekim üst norm niteliği ile kanunlar, Cumhurbaşkanlığı kararnamele- 79 YÜKSEL, (2019), s. 1048-1050; DEMİRBAĞ, (2019), s. 44. 80 Bkz., TBMM İçtüzüğü: “Genel Kurul Çalışmaları” başlıklı Üçüncü Kısmının, “Yürütme- nin temsili” başlıklı 62’nci maddesinde yer alan, “Bütçe sunuş konuşmasını Yürütme adına Cumhurbaşkanı yardımcısı veya bir bakan yapar. Bütçe ve kesin hesap kanun tekliflerinin görüşüldüğü Genel Kurul oturumlarına Yürütme adına Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar katılabilir ve görüş bildirebilir.” 81 EREN, (2019), s. 53. Konu hakkında Anayasa Mahkemesi’nin içtihadından yarar- lanmak için bkz., AYM, E.2016/47, K. 2018/10, 14/2/2018. 82 ÜLGEN, (2018), s. 33. 994 | Dr. Öğr. Üyesi Bayram DOĞAN rini hükümsüz hale getirebilmektedir. Keza OHAL Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin “kanun hükmünde” olduğu vurgulanmış buna karşın olağan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri için böyle bir nitelendirmenin yapılmamış olması olağan Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin kanun hükmünde olmadığının somut bir ispatıdır. Bu bağlamda “yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi” aslında, TBMM’nin yürütmeye düzenleyici işlem yapma yetkisi verdiği konular- da, verilen yetkinin Anayasa’ya aykırı düzenlemeler yapıp yapmadığı incelenirken değerlendirilen bir kıstastan ibarettir. Şu halde Anayasa’da ilgili konunun yalnızca kanun ile düzenleneceği belirlenen alanlarda TBMM’nin yürütmeye geniş düzenleme yetkisi vermesi “yasama yetki- sinin devredilmezliği ilkesi”nden ziyade düzenlemenin kanun ile ya- pılması gerektiği şeklindeki Anayasa hükmüne aykırı olacaktır83. 13.05.2020 tarihli ve 31126 sayılı Resmi Gazetede, Anayasa Mahkemesi’nin ilk kez verdiği üç farklı Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hakkındaki kararı84 yayımlanmıştır. Anılan kararda Anayasa Mahkemesi; Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine ilişkin her üç kararında da kararnameler hakkında yapacağı denetimde izleyeceği yolu belirtmiştir. Şöyle ki; öncelikle Anayasa Mahkemesi Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin konu bakımından Anayasa’ya uygun olup olmadığını tespit edecek Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin konu açısından Anayasa’ya uygun olması durumunda ikinci olarak kararnamenin içeriğinin Anayasa’ya uygunluğunu incelenecektir. Anayasa Mahkemesi, asli kavramını kullanmaksızın Cumhurbaş- kanlığı kararnamesi çıkarma yetkisini “...belirli konularda ilk elden dü- zenleme yapma yetkisi...” olarak tanımlamıştır85. Anayasa Mahkemesi bu kararıyla ilk defa bir başka kararındaki86 görüşünü değiştirmiştir. 83 ASLAN, (2019), s. 279. Konu hakkında Bkz., AYM, E: 2012/76, K: 2013/44, T: 20/03/2013. 84 İlgili kararlar hakkında bkz., AYM, E. 2018/125, K. 2020/4 sayılı ve 22/1/2020 tarihli karar. AYM, E. 2019/31, K. 2020/5 sayılı ve 22/1/2020 tarihli karar. AYM, E. 2019/78, K. 2020/6 sayılı ve 23/1/2020 tarihli karar. Üç karar içerisinde iptal içeren tek karar: E. 2019/31, K. 2020/5, K.T. 23/1/2020 tarihli karardır. 85 Bkz., AYM E. 2019/31, K. 2020/5 sayılı ve 22/1/2020 tarihli karar. 86 Anayasa Mahkemesi’nin kararı için bkz., AYM, E: 2018/91 K: 2020/10. Anayasa Mahkemesi bu kararında, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin yürütmenin ancak türev bir yetki olması sebebiyle kanunların uygulanmasına yönelik çıkarabileceğine ilişkin görüşünü değiştirmiştir. Dolayısıyla yürütmenin türevselliği ilkesinin Cum- hurbaşkanlığı kararnameleri haricinde geçerli olduğunu vurgulamıştır. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ... | 995 Öğretide Anayasa Mahkemesi’nin bu kararı doğrultusunda, 6771 sayılı Kanun’un yürürlüğe girmesi ile yürütmenin Cumhurbaşkanlığı karar- nameleri ile fonksiyonel açıdan yasama işlevi gören düzenleyici işlemler çıkarma yetkisine sahip olduğu değerlendirilmektedir87. Anayasa Mahkemesi, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin, Ana- yasa’nın 104/17 fıkranın 3 ve 4. maddelerindeki sınırları aşmamak şartıy- la dolayısıyla yasama ve yargı erkinin yapısı, görevleri ve yetkileri gibi konular dışındaki tüm alanların Cumhurbaşkanlığı kararnameleri dü- zenlenebileceğini kabul etmiştir88. Buna karşın Anayasa Mahkemesi, yürütme yetkisine ilişkin konuların neler oldu veya ne anlaşılması ge- rektiği hakkında açıklama yapmamıştır. Anayasa Mahkemesi, Anayasa 104/17 de düzenlenen, ‘’münhasıran kanun’’ kanunda açıkça düzenle- nen konu kavramına da açıklık getirmiştir. Şöyle ki; Anayasa’da ‘’mün- hasıran, yalnızca, ancak, sadece vb’’ kavramlarının kullanılmasını ara- maksızın, bir konunun kanunla düzenleneceğinin belirtilmesinin, o ko- nunun ‘’münhasıran kanunla düzenlenecek alan’’ olarak nitelendirilme- si gerektirdiğini belirtmiştir89. Şüphesiz bu karar, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin konu bakımından kapsamını sınırlamıştır. Anayasa Mahkemesi, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin mah- fuz alanı olup olmadığını da tespit etmiştir. Şöyle ki; Anayasa Mahke- mesi; E. 2019/31, K. 2020/5 sayılı ve 22/1/2020 tarihli kararda “...dava konusu bir kuralın Anayasa’da CBK ile düzenleneceği belirtilen bir ko- nuya ilişkin olduğu tespit edildikten sonra, artık bu konuda ayrıca bir kanun hükmünün bulunup bulunmadığının araştırılması gerekli değil- dir.” Şeklindeki değerlendirmesiyle Cumhurbaşkanlığı kararnameleri- nin “mahfuz alanı” olduğu görüşüne zımnen iştirak etmiştir90. Buna karşın kararda Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin mahfuz düzenleme alanı olup olmadığı açıkça değerlendirilmemiştir. 87 DUYGUN, Ahmet Mert, “Anayasa Mahkemesi’nin Cumhurbaşkanlığı Kararname- si Kararlarına Dair İlk Gözlemler”,https://anayasagundemi.com/2020/05/18/forum- dr-ahmet-mert-duygun-anayasa-mahkemesinin-cumhurbaskanligi-kararnamesi- kararlarina-dair-ilk-gozlemler/ (Erişim Tarihi: 13.06.2020); BARIN, Taylan, “AYM’nin İlk CBK Kararlarının Kısa Tahlili”, https://blog.lexpera.com.tr/aymnin- ilk-cbk-kararlarinin-kisa-tahlili/#fn4, (Erişim Tarihi: 13.06.2020). 88 ATAR, (2019), agm., s. 247. 89 Konu hakkında ayrıntılı bilgi için bkz. BARIN, Taylan, (2020), Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Hukuki Rejimi ve Anayasallık Denetimi, İstanbul, On İki Levha Yayıncılık, s. 181 vd. 90 DUYGUN, agm, (Erişim Tarihi: 13.06.2020). 996 | Dr. Öğr. Üyesi Bayram DOĞAN Anayasa Mahkemesi, Anayasa’da bir konunun kanunla düzenle- neceğini hüküm altına almışsa o konuya ilişkin Cumhurbaşkanlığı ka- rarnamesi çıkarılamayacağına karar vermiştir (AYM, E. 2019/31, K. 2020/5 sayılı ve 22/1/2020 tarihli karar). Başka bir ifadeyle, Anayasa’da münhasıran, yalnızca, ancak, sadece vs. gibi bir vurgu olmaksızın, bir konunun kanunla düzenleneceğinin belirtilmesi, o alanlarda Cumhur- başkanı’nın Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarma yetkisi bulunmadı- ğı şeklinde yorumlanmıştır91. Anayasa Mahkemesi söz konusu Kararında; bakanlıklara ilişkin düzenlemelerin Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile yapılabileceğine ilişkin Anayasa m. 106/11 göre idarenin kanuniliğinin düzenlendi- ği Anayasa m. 123’ün bir istisnası olarak görmüştür92. Anayasa Mahkemesi; bir konu şayet kanunda açıkça düzenlenmiş- se ilgili kanun hükmünün “konuya ilişkin Cumhurbaşkanlığı Kararna- mesi hükümleri saklıdır” ibaresi içermesini de Anayasa aykırı bularak iptal etmiştir. Gerekçede ise “Anayasa’nın kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarma yetkisini tanımadığı dikkate alındığında, kanun koyucunun anılan şekilde bir yetki tanıması söz konusu olamaz.” Değer- lendirmesiyle (AYM, E. 2019/31, K. 2020/5 sayılı ve 22/1/2020 tarihli ka- rar) aynı konuyu düzenleyen Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükmünü iptal etmiştir93. 2017 Anayasa değişiklikleriyle ortaya çıkan bir diğer sorunlu konu ise idarenin kanuniliği ilkesi ve idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bü- tün olarak kanunla düzenleneceği hükmünü düzenleyen Anayasa’nın 123. maddesi ile Cumhurbaşkanlığı kararnameleri arasındaki iliş- ki/bağlantının nasıl olacağıdır. Bu kapsamda Anayasa Mahkemesi, ida- renin kuruluş ve görevlerinin bir bütün olarak kanunla düzenleneceğini tekrar ederek Anayasa’nın 106/11 de düzenlenen bakanlıkların Cum- hurbaşkanlığı kararnamesi ile de kurulabilmesinin öngördüğünü belir- terek, her iki hüküm arasında özel norm/genel norm ilişkisi olduğunu belirterek, Anayasa’nın 106. maddesinde Cumhurbaşkanlığına tanınan 91 BARIN, agm., (Erişim Tarihi: 13.06.2020). 92 Bkz., AYM E. 2019/31, K. 2020/5 sayılı ve 22/1/2020 tarihli karar. 93 BARIN, agm., (Erişim Tarihi: 13.06.2020). Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ... | 997 yetkiyi Anayasa’nın 123. maddesinde hükme bağlanan genel kuralın istisnası olarak değerlendirmiştir94. SONUÇ 2017 yılında tali kurucu iktidar tarafından yapılan anayasa deği- şikliği ile Türkiye’de parlamenter sisteme son verilerek Cumhurbaşkan- lığı sistemine geçilmiştir. Parlamenter sisteme nazaran Cumhurbaşkan- lığı sisteminde genel olarak yasama yetkisinin kullanılmasında hüküme- tin veya yürütmenin temsili ve doğrudan etkisi şekil ya da usul itibariy- le azalmış görünmektedir. Ancak bütçe ve kesin hesap kanun teklifleri Cumhurbaşkanlığı tarafından hazırlanarak TBMM’ye sunulması ile farklı usuller benimsenerek yürütmenin bu konularda doğrudan yasa- maya müdahalesi düzenlenmiştir. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, kural koyma açısından asli/ilk el düzenleme yetkisi içerse de yasama işlevine sahip değil bilakis yürüt- menin düzenleyici işlemlerindendir. Münhasıran Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenleneceği hükme bağlanan alanlarda Anayasa ile “yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi”nin istisnası söz konusudur. Dolayısıyla Anayasa’nın 7. maddesinde hüküm altına alınan yasama yetkisi TBMM aittir düzenlemesi karşısında, Cumhurbaşkanlığı karar- namesi ile düzenlenmesi hükme bağlanan konularda bu kuralın istisna- sını oluşturmaktadır. Bununla birlikte münhasıran Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenecek konularda, kanun çıkartılamayacağından Anayasa’nın 7. maddesinde düzenlenen “yasama yetkinin devredilmez- liği ilkesi”nin ihlali söz konusu olmayacaktır. Anılan Anayasa değişikliği ile Anayasası’nın 104. maddesinde ya- pılan değişiklik sonrasında, Cumhurbaşkanına “asli ve ilk el” niteliğinde Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarma yetkisi tanınmıştır. Anılan ka- rarname çıkarma yetkisi Anayasası’nın 106. maddesinin son fıkrasında yer verilen “yürütmenin yasamaya bağlılığı ilkesi” ile Anayasası’nın 123. maddesinde yer alan “idarenin kanuniliği ilkeleri”ne bir istisna teş- kil etmektedir. Bu yetki kuvvetler ayrılığı ilkelerinin ihlali olarak yorum- lanamaz. Zira Cumhurbaşkanına tanınan kararname çıkarma yetkisi türev değil asli bir yetki ile doğrudan Anayasa’dan kaynaklanmaktadır. Buna karşın “yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi” gereği norm koyma yetkisi şüphesiz hala TBMM’nindir. Keza bu yetki devredilemez 94 DUYGUN, agm, (Erişim Tarihi: 13.06.2020). Adı geçen AYM kararı için bkz., AYM E. 2019/31, K. 2020/5 sayılı ve 22/1/2020 tarihli karar. 998 | Dr. Öğr. Üyesi Bayram DOĞAN hatta daraltılamaz ve kısıtlanamaz niteliktedir. Dolayısıyla Cumhurbaş- kanının; Cumhurbaşkanlığı sistemindeki Cumhurbaşkanlığı kararname- si çıkarma yetkisi, TBMM’nin sahip olduğu “yasama yetkisinin genelliği ve aslîliği ilkeleri”ni de sona erdirmemiştir. Kuşkusuz bu ilkeler geçerli- dir ve etkinlikleri devam etmektedir. Ayrıca Cumhurbaşkanlığı karar- namelerinin sadece yürütmeye ilişkin konularda çıkartılacağı hükme bağlanarak konu olarak sınırlandırılmış olması da bu kararnamelerin yasama yetkisi gibi genel nitelikte olmadığının ifadesidir. OHAL Cumhurbaşkanlığı kararnamelerini Anayasa Mahkeme- si’nin yargısal denetimi haricinde tutmak 1982 Anayasası’nda belirtilen devletin hukuk devleti olma özelliğini zedeleyecektir. Oysaki OHAL rejimi de anayasal dolayısıyla hukuki bir rejimdir. İleride yapılacak bir anayasa değişikliğinde bu sorunlu durumun düzeltilmesi hukuk devleti adına anayasa yapıcılardan beklenen bir husustur. KHK’lere nazaran Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin hukuki re- jimi ve uygulanması konularında çok farklı değerlendirmelerin yapıla- cağı hatta tartışmalar yaşanacağı düşünülmektedir. Bu durumun ilk nedeni; karşılaştırmalı hukukta ve Türkiye’de parlamenter sistem dö- neminde yıllardır kullanılan yetki kanununa bağlı KHK uygulamasın- dan, çok istisnai başkanlık/Cumhurbaşkanlığı kararnamesi düzenleme- sine geçilmiş olmasıdır. İkinci neden ise, Anayasa’nın bütünlüğü ve sis- tematiği dikkate alınmaksızın, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin ar- tan etkinliği ve hukuki rejimi incelenmeksizin, KHK ibaresi geçen yerle- re Cumhurbaşkanlığı kararnamesi kelimesinin monte edilmesidir. Kuş- kusuz hükümet sistemi değişikliği kapsamında her iki yürütme işlemi- nin çerçevesi ve etki alanı, hukuki niteliği ile normlar hiyerarşisindeki yeri farklı bir statüye bürünmüştür. 6771 sayılı Kanun ile getirilen bu değişiklik, KHK’ler ile Cumhurbaşkanlığı kararnameleri açısından mah- fuz alan ve yargısal denetim yönüyle birçok tartışmayı gündeme getir- miştir. Açıklanan nedenlerle KHK’ler yerine Cumhurbaşkanlığı karar- namesi ibaresini yerleştirerek değil, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri- nin yeni dönemdeki hukuki rejimi Anayasa’nın bütünlüğü bağlamında değerlendirilmeliydi. Sonuç olarak, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri açısından “yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi”nin ihlali olasılığı esasında kısıtlıdır. Zira mahfuz alandaki Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile düzenlene- cek konularda, kanun ile düzenleme yapılamayacağı için yetki devri de söz konusu olmayacaktır. Keza Anayasa’da münhasıran kanunla düzen- Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ... | 999 lenmesi hükme bağlanan alanlarda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile ilk elden düzenleme yapılamayacağından “yasama yetkisinin devredil- mezliği ilkesi”nin ihlali de doğmayacaktır. Ancak kanunla açıkça düzen- lenen konularda ikincil nitelikteki düzenlemeler açısından Cumhurbaş- kanı, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile norm ihdas etmesi durumun- da “yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi”nin ihlali ortaya çıkabilir. “Yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi”nin ihlal edilmemesi adına TBMM’nin çıkardığı kanunlar ile temel ilkeleri ve çerçeveyi belirlemeli- dir. Dolayısıyla yürütmeye sınırsız ve belirsiz geniş bir alanda düzenle- yici işlem ihdas etme imkânı kalmayacaktır. Kuşkusuz bu kuvvetler ayrılığının bir gereğidir. Özet olarak söz konusu Anayasa değişikliği ile Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminde yasama-yürütme ilişkilerinin anayasal olarak zayıf bir yasama buna karşın güçlü bir yürütme şeklinde düzenlendiği değer- lendirilmektedir. Nitekim yeni hükümet sistemindeki Cumhurbaşkanlı- ğı kararnamelerinin TBMM’nin etkinliğini ve fonksiyonunu kısmen de olsa daraltarak azalttığı fakat güçlü bir yürütme oluşturduğu yönünde- dir. Buna karşın TBMM’nin yapısı ve çalışma şekli açısından genelde ağır işlemesi dolayısıyla günlük hadiseleri takip ederek zamanında ge- rekli normatif düzenlemeleri yapmasının zorluğuna binaen, Anayasa ve kanunlara aykırılı olmamak üzere daha çok teknik ve uzmanlık gerekti- ren alanların düzenlenmesi için Cumhurbaşkanının doğrudan Anaya- sa’dan aldığı asli yetki ile Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarması, “yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi”ne aykırı olarak değerlendiri- lemez. Açıklanan nedenlerle gerek OHAL Cumhurbaşkanlığı kararna- meleri gerekse olağan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri “yasama yetki- sinin devredilmezliği ilkesi”ni ihlal etmediği aksine anayasal bir yetki kapsamında çıkarıldığı sonucuna ulaşılmıştır. 1000 | Dr. Öğr. Üyesi Bayram DOĞAN KAYNAKLAR AÇIL, Murat, (2018), “2017 Anayasa Değişikliği Çerçevesinde Cumhur- başkanlığı Kararnamesi”, İstanbul Hukuk Mecmuası, İstanbul, C. 76, S. 2, ss. 725-756. AKYILMAZ, Cemre, “2017 Anayasa Değişikliğine Göre Cumhurbaş- kanlığı Kararnameleri”, Ankara Hacı Bayram Veli Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. XXIII, Y. 2019, S. 1, ss. 191-207. ARDIÇOĞLU, M. Artuk, (2017), “Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri”, An- kara Barosu Dergisi, S. 3, ss. 21-51. ARIKAN, Cengiz, (2011), Türk Anayasa Hukukunda Yasama Yetkisinin Devredilmezliği İlkesi, Yetkin Yayınları, Ankara. ALKAN, Haluk, “Cumhurbaşkanlığı Sistemi Yasama Alanını Daraltıyor mu?”, Star Açık Görüş, 28.01.2017, Erişim Tarihi, 21.12.2019. ASLAN, Volkan, (2019), “Karşılaştırmalı Anayasa Hukukunda ve Tür- kiye’de Devlet Başkanının Kararname Yetkisi”, Yayınlanmamış Doktora Tezi, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı, İstanbul. ATAR, Yavuz, (2019), “Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Hukuki Rejimi ve Anayasallık Denetimi”, Anayasa Yargısı Dergisi, C. 36, S. 1, ss. 241-259. ATAR, Yavuz, (2019), Türk Anayasa Hukuku, 13. Baskı, Seçkin Yayınları, Ankara. BARIN, Taylan, (2020), Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Hukuki Rejimi ve Anayasallık Denetimi, On İki Levha Yayıncılık, İstanbul. BARIN, Taylan, “AYM’nin İlk CBK Kararlarının Kısa Tahlili”, https://blog.lexpera.com.tr/aymnin-ilk-cbk-kararlarinin-kisa- tahlili/#fn4, (Erişim Tarihi: 13.06.2020). BEKTAŞ, Eda, (2019), “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde Yasa- na-Yürütme İlişkisi ve Bu Sistemin Türkiye Demokrasisine Etki- leri”, Yasama Dergisi, S. 39, ss. 199-218. BOZTEPE, Mehmet, (2018), “2017 Yılı Anayasa Değişikliği Sonrası Cum- hurbaşkanlığı Kararnamelerinin Hukuki Rejimi”, İstanbul Medipol Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. 5, S. 1, ss. 5-30. ÇOLAK, Çağrı D., (2017), “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi Yetkisinin Ame- rikan Sistemi Üzerinden Karşılaştırmalı Analizi”, Strategic Public Management Journal, Valume 3, ss. 51-65. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ... | 1001 DEMİREL, Taner, (2017), “Anayasa Değişiklik Teklifi Üzerine”, Liberal Düşünce Dergisi, Y. 22, S. 85, ss. 137-155. DEMİRBAĞ, Cengiz, (2019), “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde Yasama Organı, Yasama Süreci ve Yasama Sürecinde Yasama Yürütme İlişkisi”, Yasama Dergisi, S. 39, ss. 13-50. DELİCE, Aslan, (2019), “Başkomutan Olarak ABD Başkanı”, Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. 27, S. 3, ss. 533-549. DOĞAN, Bayram, (2019), “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Cumhurbaşkanlığı Kararla- rının Yargısal Denetimi”, Akdeniz Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. 9, S. 2, ss. 273-298. DURAN, Lütfi, (1975), “Kanun Hükmünde Kararnameler”, Amme İdare- si Dergisi, C. 8, S. 2, ss. 3-19. DUYGUN, Ahmet Mert, “Anayasa Mahkemesi’nin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi Kararlarına Dair İlk Gözlemler”,https://anayasagundemi.com/2020/05/18/forum- dr-ahmet-mert-duygun-anayasa-mahkemesinin- cumhurbaskanligi-kararnamesi-kararlarina-dair-ilk-gozlemler/ (Erişim Tarihi: 13.06.2020). DİDEM, Yılmaz, (2018), “Olağanüstü Halde Yasamanın Düzenleyici İşlem- lerinin Hukuki Rejimi”, GSÜHFD, S. 2, ss. 603-618. ERDOĞAN, Mustafa, (2014), Anayasa Hukuku, 8. Baskı, Orion Kitabevi, Ankara. EREN, Abdurrahman, (2019), “Anayasa Mahkemesinin Kanun Hük- münde Kararnamelere İlişkin İçtihadı Doğrultusunda Cumhur- başkanlığı Kararnamelerinin Değerlendirilmesi”, Anayasa Yargı- sı Dergisi, C. 36, S. 1, ss. 1-72. FENDOĞLU, Hasan Tahsin, Anayasa Hukuku, 7. Baskı, Yetkin Yayınları, Ankara, 2019. FENDOĞLU, Hasan Tahsin, “Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Denetimi (Karşılaştırmalı)”, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Armağanlar Dizisi, Ord. Prof. Dr. Ali Fuat Başgil’in Anısına Arma- ğan, İstanbul, Oniki Levha Yayınları, 2019, ss. 491-553. GÖREN, Zafer, (2019), Anayasa Hukuku, 3. Baskı, Yetkin Yayınları, An- kara. 1002 | Dr. Öğr. Üyesi Bayram DOĞAN GÖZLER, Kemal, (2019), Türk Anayasa Hukuku, 3 Baskı, Ekin Yayınevi, Bursa. GÖZLER, Kemal / KAPLAN, Gürsel, (2019), İdare Hukuku Dersleri, Ekin Yayınevi, Bursa. GÖZLER, Kemal, (2017), Elveda Anayasa 16 Nisan 2017’de Oylayaca- ğımız Anayasa Değişikliği Hakkında Eleştiriler, Ekin Yayınevi, Bursa, s. 56-57. GÜLENER, Serdar / MİŞ Nebi, (2017), “Cumhurbaşkanlığı Sistemi”, Seta Analiz, S. 190. KAHRAMAN, Mehmet / BALKAN, Ali, (2016), “Cumhurbaşkanlığı Ka- rarnameleri ve Denetimi”, Internatiolnal Journal Of Akademik Value Studies, Vol. 4, Issue: 19, pp. 239-246. KANADOĞLU, Korkut / DUYGUN, Ahmet Mert / BİLGEHAN Deniz, (2018), “Devlet Yapısı Yeniden Düzenlenirken: Anayasa Hukuku ve İdare Hukuku Açısından 703 Sayılı KHK ve Cumhurbaşkanlığı Ka- rarnameleri”, Güncel Hukuk Dergisi, S. 173. ss. 24-29. KANADOĞLU, Korkut, (2018), “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi”, GSÜHFD, S. 2, ss. 637-650. KÜÇÜK, Adnan, (2020), Türkiye’de Başkanlık Sistemi, Adres Yayınları, Ankara. KÜÇÜK, Adnan / DOĞAN, Bayram, (2019), “Türkiye’de 2017 Anayasa Değişikliği Kapsamında Yürütmenin Asli Düzenleme Yetkisi ve Mahfuz Düzenleme Alanı”, Süleyman Demirel Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. 9, S. 1, ss. 1-59. ÜLGEN, Özen, (2018), “Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Niteliği ve Türleri”, GSÜHFD, C. 1, S. 2, ss. 3-39. ÖZBUDUN, Ergun, (2019), Türk Anayasa Hukuku, 19. Basım, Yetkin Ya- yınları, Ankara. SÖYLER, Yasin, (2018), Yeni Başkanlık Sisteminde Cumhurbaşkanlığı Ka- rarnamesi, Seçkin Yayınevi, Ankara. TANÖR, Bülent / YÜZBAŞIOĞLU, Necmi, (2019), 1982 Anayasası’na Göre Türk Anayasa Hukuku, 19. Baskı, Beta Basım Yayın, İstan- bul. TAŞDÖĞEN, Salih, (2016), “Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. 65, S. 3, ss. 937-966. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ... | 1003 YENİAY, Lokman / YENİAY, Gülden, (2019), “Türk Hukukunda Yü- rütme Organının Düzenleme Yetkisi ve Cumhurbaşkanlığı Ka- rarnamesi”, Anayasa Yargısı Dergisi, C. 36, S. 1, ss. 105-138. YOKUŞ, Sevtap, (2018), “24 Haziran 2018 Seçimlerinden Sonra Cum- hurbaşkanlığı Sistemi ve Parlamento”, Güncel Hukuk, S. 172, ss. 10-12. YILDIZ, Abdulkadir, (2018), “Seçim Sistemleri ve Türkiye’de Milletve- kili Seçim Sistemine İlişkin Bir Öneri”, Selçuk Üniversitesi Hu- kuk Fakültesi Dergisi, C. 26, S. 3, s. 113-153. YÜKSEL, İsmail, (2017), “6771 sayılı Anayasa Değişikliği Kanunu’nun Ardından Kanun Yapma Yöntemi”, Hacettepe Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt 7, S: 2, ss. 251-274. YÜKSEL, Saadet, (2019), “6771 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasın- da Değişiklik Yapılmasına Dair Kanundaki Denge - Denetim Mekanizmalarına İlişkin Genel Değerlendirme”, İstanbul Üni- versitesi Hukuk Fakültesi Armağanlar Dizisi, Ord. Prof. Dr. Ali Fuat Başgil’in Anısına Armağan, Oniki Levha Yayınları, İstan- bul, ss. 1043-1062.

• Akademik (DergiPark) · DergiPark · CC-BY-NC-ND · K.https://doi.org/10.52836/sayistay.176214411.04.2026
• Akademik (DergiPark) · DergiPark · CC-BY-NC-ND · K.https://doi.org/10.15337/suhfd.166454031.12.2025
• Akademik (DergiPark) · DergiPark · CC-BY-NC-ND · K.https://doi.org/10.15337/suhfd.171709931.12.2025
• Akademik (DergiPark) · DergiPark · CC-BY-NC-ND · K.https://doi.org/10.15337/suhfd.168664429.09.2025