Rekabet Kurumu Başkanlığından, REKABET KURULU KARARI Dosya Sayısı : 2003 -4-134 (Önaraştırma) Karar Sayısı : 03 -70/843 -365 Karar Tarihi : 30.10.2003 A- TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER Başkan : Mustafa PARLAK Üyeler : Tuncay SONGÖR, A. Ersan G ÖKMEN, R. Müfit SONBAY, Prof. Dr. Zühtü AYTAÇ, Rıfkı ÜNAL, Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI, Kublay ATASAYAR, M. Sıraç ASLAN, Süreyya ÇAKIN B- RAPORTÖRLER : Süleyman CENGİZ, Sezin ELÇİN C- ŞİKAYET EDEN : MNG Havayolları ve Taşımacılı k A.Ş. Cemal Ulusoy Cd. Basın
Rekabet Kurumu Başkanlığından, REKABET KURULU KARARI Dosya Sayısı : 2003 -4-134 (Önaraştırma) Karar Sayısı : 03 -70/843 -365 Karar Tarihi : 30.10.2003 A- TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER Başkan : Mustafa PARLAK Üyeler : Tuncay SONGÖR, A. Ersan G ÖKMEN, R. Müfit SONBAY, Prof. Dr. Zühtü AYTAÇ, Rıfkı ÜNAL, Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI, Kublay ATASAYAR, M. Sıraç ASLAN, Süreyya ÇAKIN B- RAPORTÖRLER : Süleyman CENGİZ, Sezin ELÇİN C- ŞİKAYET EDEN : MNG Havayolları ve Taşımacılı k A.Ş. Cemal Ulusoy Cd. Basın Ekspres Yolu Enco Binası 34620 Yenibosna/İstanbul Temsilcisi: Av. Ayhan YILMAZ Cemal Ulusoy Cd. Basın Ekspres Yolu Enco Binası 34620 Yenibosna/İstanbul D- HAKKINDA ÖNARAŞTIRMA YAPILAN : Devlet H ava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü Konya Yolu Üzeri 06330 Etiler/Ankara E-DOSYA KONUSU: Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü (DHMİ) Yer Hizmetleri Çalışma Ruhsatları Tarifesi nin ayrımcılığa ve pazara giriş engeline yol açtığı id diası. F- İDDİALARIN ÖZETİ: Şikayet dilekçesinde özetle; 11 uçağı ile kargo ve yolcu taşımacılığı yapan MNG Havayolları ve Taşımacılık A.Ş. (MNG) nin, sahip olduğu (B) grubu çalışma ruhsatı ile kendi uçaklarına yer hizmeti verebildiği, ancak MNG nin diğer yerli ve yabancı hava taşıyıcılarına da yer hizmeti vermek için DHMİ den (A) grubu çalışma ruhsatı almasının zorunlu olduğu, DHMİ den (A) grubu çalışma ruhsatı alabilmek için öncelikle 15.000.000 ABD Doları nın peşin olarak ödenmesi gerektiği, bu miktarın piyasaya giriş engeli yaratacak kadar yüksek olduğu, ayrıca bu ücretin piyasada faaliyet gösteren Havaş Yer Hizmetleri A.Ş. (Havaş) den ve Çelebi Hava Servisi A.Ş. (Çelebi) den alınmadığı, dolayısıyla ayrımcılık yapıldığı ve bu şirketlerin de çabaları son ucu piyasaya yeni bir şirketin giremediği, DHMİ nin bu ücretlerde indirim yapmayarak piyasada oluşan kartelin devamını sağladığı iddia edilmektedir. G- DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 18.7.2003 tarih, 3337 sayı ile giren başvuru üzerine hazırlanan 1.8.2 003 tarih, 2003 -4-134/BN -03-MH sayılı Bilgi Notu, 8.8.2003 tarih, REK.0.08.00.00/137 sayılı Başkanlık Önergesi ile 14.8.2003 tarih, 03 - 03-70/843 -365 256 sayılı Kurul toplantısında görüşülmüş ve 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun un 4. ve 6. maddelerinin ihla line ilişkin bir soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının belirlenmesi amacıyla, Kanun'un 40/1. maddesi uyarınca önaraştırma yapılmasına 03 -56/657 -M sayı ile karar verilmiştir. İlgili karar uyarınca düzenlenen 13.10.2003 tarih 2003 -4-134/ÖA -03-SC sayı lı Önaraştırma Raporu 13.10.2003 tarih, REK.0.08.00.00/169 sayılı Başkanlık önergesi ile 03 -69 ve 03 -70 sayılı Kurul toplantılarında görüşülerek karara bağlanmıştır. H- RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili Rapor'da DHMİ tarafından belirlenen (A) Grubu Çalışma Ruhsatı ilk veriliş ücretinin rekabeti kısıtlayıcı ya da tamamen ortadan kaldırıcı şekilde bir giriş engeli yaratıp yaratmadığının tespiti ve söz konusu giriş ücretinin havaalanları yer hizmetleri işletmeciliği pazarındaki rekabet üzerine etkisi incelenmek üzere, 4054 sayılı Kanun un 41. maddesi hükümleri uyarınca DHMİ hakkında soruşturma açılmasının yerinde olacağı kanaat ve sonucuna ulaşıldığı ifade edilmiştir. I- İNCELEME VE DEĞERLENDİRME I.1. İlgili Pazar I.1.1. İlgili Ürün Pazarı Yer hizmetleri, SHY-22 s ayılı Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin 5. maddesinde a) temsil, b) yolcu trafik, c) yük kontrolü ve haberleşme, d) ramp: ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) uçak hat bakım: uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) uçuş operasyon g) ulaşım, h) ikram servis i) gözetim ve yönetim, j) uçak özel güvenlik hizmet ve denetimi olarak sıralanmaktadır. Bu hizmetler esas itibarıyla talep yönünden birbirini ikame eder nitelikte değildir. Bu husus dikkate alındığında her bir hiz met sınıfının ayrı bir pazar olarak kabul edilmesi gerekmektedir. Esasen, SHY-22 sayılı Yönetmelik hükümleri ve DHMİ uygulamaları da bu hizmetlerin ayrı ayrı ruhsatlandırılması yönündedir. Bununla birlikte, inceleme konusu teşebbüsün söz konusu hizmetleri n tamamının ruhsatlandırılmasına ilişkin bir imtiyaza sahip olması, ruhsatlandırma uygulaması çerçevesinde özellikle (A) grubu ruhsatlara ilişkin olarak yukarıda sıralanan hizmet türlerinden en az yolcu trafik, yük kontrolü ve haberleşme, ramp, kargo ve po sta, uçak temizlik ve birim yükleme gereçlerinin kontrolü için teşkilatlanma şartı getirilmesi hususu dikkate alınarak ilgili ürün pazarı havaalanlarında sunulan yer hizmetleri pazarı olarak tespit edilmiştir. I.1.2. İlgili Coğrafi Pazar Yer hizmetleri , kolaylıkla ikamesi ve çoğaltılması mümkün olmayan altyapı unsurlarını haiz havaalanlarında, havaalanı kullanıcısı teşebbüslere sunulan hizmetlerdir. Havaalanlarının makul zorluklara katlanmak suretiyle de olsa çoğaltılmalarının 03-70/843 -365 3mümkün olmaması ve havaala nlarının birbiri ile rekabet halinde olmamaları başka bir deyişle havaalanı kullanıcısı ya da yolcular bakımından birbiri ile ikame edilebilir olmamaları; yer hizmetlerinin de havaalanları ile bağlantılı ticari hizmetler olmaları hususları dikkate alınarak , ilgili coğrafi pazar "Türkiye de kurulu sivil havaalanları" olarak belirlenmiştir. I.2. Yapılan Tespitler ve Deliller I.2.1. Sektör Yetkilileri ile Yapılan Görüşmeler Önaraştırma çerçevesinde, görevli raportörlerce, havayolu işletmeleri MNG, Türk Hava Yolları A.O., faaliyeti sona eren İstanbul Havayolları, Pegasus Havayolları ve Sky Hava Taşımacılık A.Ş.; yer hizmeti sunucusu kuruluşlar Çelebi ve Havaş; şikayet edilen taraf DHMİ ve pazarın düzenlenmesinden sorumlu kamu otoritesi olarak Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü yetkilileri ile görüşülerek, (A) grubu ruhsat ilk veriliş ücretlerini pazara giriş engeli olarak değerlendirip değerlendirmedikleri, bu uygulamayı bir pazara giriş engeli olarak değerlendiriyorlarsa buna niçin gerek görüldüğü ve bunu yerin de bulup bulmadıkları,bu uygulamaya alternatif olarak ne gibi yasal tedbirlerin uygulanması gerektiğini düşündükleri konularında görüşlerine başvurulmuştur. Özel havayolu işletmeleri önaraştırma konusu bakımından iki yönden önemlidir: Birincisi yer hizme ti sunucusu teşebbüslerle kaçınılmaz olarak girdikleri ticari ilişki nedeniyle yer hizmetleri pazarını tanımaları ve pazarın işleyişine ilişkin bir aksaklık varsa bundan ilk etkilenecekler arasında bulunmaları, ikincisi ise şikayetçinin durumunda olduğu gi bi yer hizmetleri sunucularının potansiyel rakipleri olmaları. Raportörlerin, havayolu işletmecileri ile yaptıkları görüşmelerde yetkililer, DHMİ nin (A) grubu ruhsatlar için belirlediği ücretlerin giriş engeli yaratacak nitelikte olduğunu ifade etmişlerdi r. Bu sonuca ulaşırken başlıca üç meydanda teşkilatlanmanın yatırım bedelinin 10 12 milyon ABD Doları olduğunu, ancak ruhsat ücreti olarak ödenecek yaklaşık 12 milyon ABD Doları ile ulaşılacak yatırım maliyetinin geri dönüşünün çok uzun süreceği, hatta söz konusu pazarın uzun zamandır düopol niteliğinde olması ve yeni girişle birlikte artacak rekabet yoğunluğuna paralel olarak sektör karlılığının muhtemelen düşecek olması nedeniyle bu yatırımların hiçbir zaman geri dönmeyeceğini ifade etmişlerdir. Görüşüle n yetkililer, ruhsat ücretleri belirlenmesinde amacın DHMİ için gelir sağlamak değil, aksine pazara girişleri engellemek olduğunu, pazarda bir teşebbüsün daha bulunmasının ya da en azından bu imkanın bulunmasının pazarın yerleşik teşebbüslerini disipline edeceğini, bunun da kendileri açısından istenir bir gelişme olduğunu belirtmişlerdir. Görevli Raportörlerin yer hizmeti kuruluşları olan Havaş ve Çelebi yetkilileri ile yaptıkları görüşmelerde, (A) grubu ruhsat için DHMİ tarafından ödenmesi öngörülen ücretlerin pazara girişi çekici olmaktan uzaklaştıracak nitelikte olduğu hususunda havayolu işletmecileri ile aynı değerlendirmeyi yapmışlardır. Buna karşılık yer hizmetleri sunucuları faaliyet gösterdikleri sektörün güvenlik konusunda son derece hassas bir s ektör olduğunu, sektörde faaliyet gösterecek teşebbüslerin mali 03-70/843 -365 4yapılarının ödenmesi öngören ruhsat ücretlerini karşılayacak güçte olması gerektiğini ifade etmişlerdir. Bu yaklaşıma göre mali açıdan zayıf teşebbbüslerin sektörde faaliyet göstermesi sektörd e hakim olması gereken disiplini bozacak ve havayolu ulaşımının güvenliğini tehlikeye atacaktır. Ancak sektör yetkilileri, mali bünyenin sağlamlığının çok yüksek ruhsat ücretleri yolu ile batık maliyetlerin artırılmasına alternatif olabilecek yollardan da denetlenebileceğini, bu durumda pazara girişin güvenlik ve hizmet kalitesi açısından bir sakınca yaratmayabileceğini de kabul etmişlerdir. DHMİ İşletme Daire Başkanı C Ü da yukarıda aktarılan ifadelere benzer açıklamalarda bulunmuştur. Buna göre (A) gru bu ruhsat ilk veriliş ücretleri belirlenirken taşınan başlıca kaygı pazara mali bünyesi zayıf teşebbüslerin girmesinin engellenmesi olmuştur. Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü Yer Hizmetleri Müdürü C E tarifelerin esas itibarı ile DHMİ tarafından belirlen diğini, Genel Müdürlüğün bu tarifeleri bugüne kadar değişiklik yapmadan onayladığını ifade etmiş, ruhsat ücretlerinin pazara giriş engeli oluşturması hususunda ise yukarıdakilere benzer ifadeler kullanmıştır. Söz konusu kişi, ayrıca Sivil Havacılık Genel M üdürlüğü çatısı altında Avrupa Birliği Uyum Yasaları çerçevesinde pazara girişlerin yatırımların yeterliliği ve sunulacak hizmetin kalitesi ve güvenilirliği temelinde denetlenmesini sağlayacak yeni bir yönetmelik çalışmasının sürdüğünü ifade etmiştir. I.2.2. Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü Tarifeleri SHY-22 sayılı Yönetmelik'te yer alan hükümler çerçevesinde hazırlanan ve 1996 yılında yapılan değişikliğe kadar uygulanan ruhsat bedelleri tarifesi aşağıdaki gibidir: Tablo 1. 1996 Yılı Önc esi Ruhsat Bedelleri (ABD Doları) Hizmet Türleri Atatürk, Esenboğa, A.Menderes, Antalya ve Dalaman Havaalanları Diğer Havaalanları a. Temsil 1.000 500 b. Yolcu Trafik 10.000 5.000 c. Ramp 10.000 5.000 d. Uçak Hat Bakım 2.000 1.000 e. Uçuş Operas yon 1.000 5.00 f. Ulaşım 1.000 - g. İkram Servisi 4.000 2.000 Bu tarifenin geçerli olduğu dönemde temdit ücreti olarak ilk veriliş ücretinin %50 si alınmaktadır. 03-70/843 -365 51996 yılında yapılan tarife değişikliği ile ruhsat ilk veriliş ücretleri ve temdit ücret leri önemli oranda artırılmıştır. Yapılan değişiklik ile uygulamaya konulan yerli hizmet sunucular için ruhsat ilk veriliş ücret tarifeleri aşağıda yer almaktadır. Tablo 2. Havaalanı Yer Hizmetleri (A) Ve (C) Grubu Dış Hat Çalışma Ruhsatları Ücret Tarifesi (ABD Doları) Tablo 3. Havaalanı yer hizmetleri (B) Grubu Dış Hat Çalışma Ruhsatları Ücret Tarifesi (ABD Doları) Atatürk Antalya A.Menderes Dalaman Esenboğa Bodrum Milas Adana Trabzon Diğer Havaalanları Hizmet Türleri A B C D E F G Yolcu Trafik 300.000 200.000 100.0 00 50.000 30.000 10.000 3.000 Yük Kontrol ve Haberleşme 40.000 30.000 20.000 10.000 6.000 2.000 1.000 Ramp 900.000 600.000 300.000 150.000 85.000 20.000 10.000 Uçak Hat Bakım 9.000 6.000 3.000 1.500 850 200 100 Uçuş Operasyon 4.000 3.000 2.000 1.000 600 200 100 Ulaşım 2.000 1.500 1.000 1.000 700 400 200 İkram Servis 20.000 15.000 10.000 10.000 7000 4.000 2.000 Uçak Özel Güvenlik Hizmeti ve Denetimi 40.000 30.000 20.000 20.000 14.000 8.000 4.000 Atatürk Antalya A.Menderes Dalaman Esenboğa Bodrum Milas Adana Trabzon Diğer Havaalanları Hizmet Türleri A B C D E F G Yolcu Trafik 1.500.000 1.000.000 500.000 250.000 150.000 50.000 1.000 Yük Kontrol ve Haberleşme 200.000 150.000 100.000 50.000 30.000 10.000 1.000 Ramp 4.500.000 3.000.000 1.500.000 750.000 425.000 100.000 1.000 Uçak Hat Bakım 45.000 30.000 15.000 7.500 4.250 1.000 500 Uçuş Operasyon 20.000 15.000 10.000 5.000 3.000 1.000 500 Ulaşım 10.000 7.500 5.000 5.000 3.500 2.000 1.000 İkram Servis 100.000 75.000 50.000 50.000 35.000 20.000 1.000 Gözetim, Yönetim 100.000 75.000 50.000 50.000 35.000 20.000 1.000 Uçak Özel Güvenlik Hizmeti ve Denetimi 200.000 150.000 100.000 100.000 70.000 40.000 1.000 03-70/843 -365 6 Bu tarifelerin yürürlükte olduğu dönemde tarifenin 3. maddesi (p) fıkrası çerçevesinde alınacak temdit ücreti - yolcu trafik, yük kontrol ve haberleşme, ramp, uçak hat bakım, uçuş operasyon, ulaşım ve ikram servis hizmetleri için (A) ve (C) Grubu ruhsat bedellerinin %10 u, - gözetim ve yönetim, uçak özel g üvenlik ve denetim hizmetleri için (A) ve (C) Grubu ruhsat bedellerinin %25 i, -(B) Grubu ruhsat bedellerinin %10 u, oranında belirlenmiştir. Aşağıdaki tabloda başlıca havaalanları için (A) Grubu ruhsat ilk veriliş ücretinde meydana gelen artış yüzde ol arak (%) gösterilmiştir. Tablo 4. (A) Grubu Ruhsat İlk Veriliş Ücretinde Meydana Gelen Artış (%) Havaalanları Hizmet Türleri Atatürk Antalya A. Menderes Esenboğa Yolcu Trafik 15.000 10.000 5.000 2.500 Ramp 45.000 30.000 15.000 7.500 Uçak Hat Bakım 2.250 1.500 7.500 3.750 Uçuş Operasyon 2.000 1.500 1.000 500 Ulaşım 1.000 750 500 500 İkram Servisi 2.500 1.875 1.250 1250 Temdit ücretleri, 1991 tarihli tarifede ilk veriliş ücretlerinin %50 si olarak belirlenmişken, 1996 yıl ında yürürlüğe giren tarife ile temdit ücretleri ilk veriliş ücretlerinin %10 una (gözetim ve yönetim, uçak özel güvenlik ve denetim hizmetleri) çekilmiştir. Bu farklılık nedeniyle ilk ruhsat veriliş ücretlerinde meydana gelen her beş katlık artış için tem dit ücretleri bir kat artmıştır, başka bir deyişle, pazarda halihazırda faaliyette bulunan teşebbüsler, ruhsat ücretlerinde meydana gelen artışlardan ancak beşte bir oranında etkilenmişlerdir. Aşağıdaki tabloda (A) Grubu ruhsat temditi için alınan ücretler de meydana gelen artış yüzde (%) olarak görülmektedir. Tablo 5. (A) Grubu Ruhsat Temdit Ücretinde Meydana Gelen Artış (%) Havaalanları Hizmet Türleri Atatürk Antalya A. Menderes Esenboğa Yolcu Trafik 3.000 2.000 1.000 500 Ramp 9.000 6.000 3.000 1.500 Uçak Hat Bakım 450 300 1*** *** ****/843 -365 7Uçuş Operasyon 400 300 200 100 Ulaşım 200 150 100 100 İkram Servisi 500 375 250 250 Başlıca havaalanlarında bütün yer hizmeti sınıflarında faaliyet göstermek üzere (A) Grubu ruhsat almak isteyen bir hizmet sunucusunun, ödemek zorunda kalacağı toplam ruhsat ücreti ve 1996 yılında hazırlanan tarifeden sonra bu tutarda meydana gelen artış aşağıdaki tabloda görülmektedir. Tablo 6. 1991 ve 1996 Toplam (A) Grubu Ruhsat Ücreti (ABD Doları) ve Artış Or anları (%) Havaalanları 1991 Tarifesi 1996 Tarifesi Artış Atatürk 29.000 6.675.000 23.000 Antalya 29.000 4*** *** ****0 A Menderes 29.000 2.330.000 8.000 Dalaman 29.000 2.330.000 8.000 Esenboğa 29.000 1.267.500 2.600 Toplam 145.000 17.105. 000 11.700 Yukarıda yer verilen tabloda görüldüğü üzere 1996 yılında gerçekleştirilen ruhsat ücretleri artışı ile havaalanlarında tüm yer hizmeti sınıfları için alınan toplam ücret bedeli 26 ile 230 kat arasında artırılmış, böylece 5 başlıca havaalanın da faaliyet göstermek üzere tüm hizmet sınıflarında ruhsat talep eden bir yer hizmeti sunucusunun toplam ruhsat ücreti 117 kat artırılmıştır. DHMİ tarafından 2003 yılı için tespit edilen çalışma ruhsatı ücretleri YH.05.2003 sayılı tarifede yer almaktadır. Aşağıda bu tarifeler görülmektedir: Tablo 7. Dış Hat (A) ve (C) Grubu Çalışma Ruhsatları İlk Veriliş Tarifesi (Euro) Atatürk Antalya A.Menderes Dalaman Bodrum Esenboğa Adana Trabzon Diğer Havaalanları Hizmet Türleri A B C D E F Yolcu Trafik 1.500.000 1.000.000 500.000 250.000 50.000 1.000 Yük Kontrol ve Haberleşme 200.000 150.000 100.000 50.000 10.000 1.000 Ramp 4.500.000 3.000.000 1.500.000 750.000 100.000 1.000 Uçak Hat Bakım 45.000 30.000 15.000 7.500 1.000 500 Uçuş Operasyon 20.000 15.000 10.000 5.000 1.000 500 Ulaşım 10.000 7.500 5.000 5.000 2.000 1.000 İkram Servis 100.000 75.000 50.000 50.000 20.000 1.000 Gözetim, Yönetim 100.000 75.000 50.000 50.000 20.000 1.000 Uçak Özel Güvenlik Hizmeti ve Denetimi 200.000 150.000 100.000 100.000 40.000 1.000 03-70/843 -365 8Tablo 8. Dış Hat (B) Grubu Çalışma Ruhsatları İlk Veriliş Tarifesi (Euro) (A) Grubu ruhsatlar iki yıl için (B) Grubu ruhsatlar ise beş yıl için verilmektedir. Bu sürelerin sona ermesini takip eden dönemde ruhsatların süresinin uzatılması için temdit ücreti ödenmektedir. Aşağıdaki tablolarda ruhsat temdit bedelleri görülmektedir. Tablo 9. Dış Hat (A) ve (C) Grubu Çalışma Ruhsatları Temdit Tarifesi (Euro) Tablo 10. Dış Hat B Grubu Çalışma Ruhsatları Temdit Tarifesi (Euro) Atatürk Antalya A.Menderes Dalaman Bodrum Esenboğa Adana Trabzon Diğer Havaalanları Hizmet Türleri A B C D E F Yolcu Trafik 300.000 200.000 100.000 50.000 10.000 200 Yük Kontrol ve Haberleşme 40.000 30.000 20.000 10.000 2.000 200 Ramp 900.000 600.000 300.000 150.000 20.000 200 Uçak Hat Bakım 9.000 6.000 3.000 1.500 200 100 Uçuş Operasyon 4.000 3.000 2.000 1.000 200 100 Ulaşım 2.000 1.500 1.000 1.000 400 200 İkram Servis 20.000 15.000 10.000 10.000 4.000 200 Uçak Özel Güvenlik Hizmeti ve Denetimi 40.000 30.000 20.000 20.000 8.000 200 Atatürk Antalya A.Menderes Dalaman Bodrum Esenboğa Adana Trabzon Diğer Hava alanları Hizmet Türleri A B C D E F Yolcu Trafik 300.000 200.000 100.000 50.000 10.000 200 Yük Kontrol ve Haberleşme 40.000 30.000 20.000 10.000 2.000 200 Ramp 900.000 600.00 0 300.000 150.000 20.000 200 Uçak Hat Bakım 9.000 6.000 3.000 1.500 200 100 Uçuş Operasyon 4.000 3.000 2.000 1.000 200 100 Ulaşım 2.000 1.500 1.000 1.000 400 200 İkram Servis 20.000 15.000 10.000 10.000 4.000 200 Gözetim, Yönetim 20.000 15.000 10.000 10.000 4.000 200 Uçak Özel Güvenlik Hizmeti ve Denetimi 40.000 30.000 20.000 20.000 8.000 200 Atatürk Antalya A.Menderes Dalaman Bodrum Esenboğa Adana Trabzon Diğer Havaalanları Hizmet Türleri A B C D E F Yolcu Trafik 60.000 40.000 20.000 10.000 2.000 40 Yük Kontrol ve Haberleşme 8.000 6.000 4.000 2.000 400 40 Ramp 180.000 120.000 60.000 30.000 4.000 40 Uçak Hat Bakım 1.800 1.200 600 300 40 20 Uçuş Operasyon 800 600 400 200 40 20 Ulaşım 400 300 200 200 80 40 İkram Servis 4.000 3.000 2.000 2.000 800 40 Uçak Özel Güvenlik Hizmeti ve Denetimi 8.000 6.000 4.000 4.000 1.600 40 03-70/843 -365 9 Yukarıda yer alan tablolar incelendiğinde (B) Grubu Ruhsatlar için belirlenen ilk ver iliş ücretlerinin, (A) ve (C) Grubu Ruhsatlar için belirlenen ilk veriliş ücretlerinin %20 si olduğu görülmüştür. Benzer şekilde her grubun temdit ücretleri de ilk veriliş ücretinin %20 si olarak tespit edilmiştir. Tarife nin Ücretlerin Ödenmesi başlıkl ı 4. bölümünde ödenecek ruhsat ilk veriliş ücretleri ve temdit ücretleri için çeşitli ödeme kolaylıkları sağlanmaktadır. Bu bölümde yer alan düzenlemelere göre (B) Grubu ruhsat için ödenecek ücretin ilk taksidi ruhsatın verilmesinden önce ikincisi bir yıl sonra aynı tarihte olmak üzere iki eşit taksitte ödenecektir. Ruhsat temdit ücretleri ise ilki en geç ruhsat süresinin sona erdiği tarihte diğerleri de altışar ay ara ile olmak üzere dört eşit taksitte ödenebilmektedir. Bu çerçevede, (A) tipi ruhsatların i lk veriliş bedelleri dışındaki tüm ruhsat ve temdit ücretleri için taksitlendirilerek ödeme imkanı sağlanmıştır. Ayrıca DHMİ yukarıda aktarılan ruhsat ilk veriliş ve temdit ücretlerine ek olarak yer hizmet sunucularının hizmet sundukları hava taşıtlarını n koltuk sayısına ya da yük kapasitesine bağlı olarak bir Hizmet Yapabilme Bedeli almaktadır. Yer hizmetleri pazarına ilişkin olarak vurgulanması gereken bir başka husus, bu pazarın bütün dünyada sıkı kalite ve güvenlik standartları ile düzenlendiğidi r. Buna paralel olarak bu pazarda faaliyet gösterecek teşebbüslerin bulundurmaları gereken en az donanım ve personel DHMİ tarafından belirlenmektedir. I.2.3. DHMİ Genel Müdürlüğünün Cevabi Yazısı Önaraştırma kapsamında DHMİ Genel Müdürlüğünden 1.10.2003 tarih ve 2711 sayılı yazı ile talep edilenbilgilere cevaben gönderilen 13.10.2003 tarihinde alınan yazıda; ruhsat bedellerinin belirlenmesinde: Havaalanlarında yer hizmetlerinin yürütülmekte olduğu hava tarafında trafiğin sürekli, düzenli ve güvenli bi r şekilde verilmesi göz önünde tutularak oldukça geniş insan ve araç unsuru içeren bu hizmetlerde kullanılacak insan ve araç sayılarının sınırlandırılması Havaalanlarında verilmekte olan yer hizmetleri oldukça yüksek meblağlara ulaşan yatırım ve işletme g erektiren hizmetler olup sermaye ve kalite itibari ile yeterli bulunmayan şirketlerin bu pazara girmesinin hizmet kalitesini ve en önemli faktörlerden biri olan güvenliğin seviyesini düşürmemesi amaçlanmıştır. ifadelerine yer verilmiştir. 03-70/843 -365 10I.2.4. Sek töre İlişkin Hukuki Düzenlemeler I.2.4.1. Türk Sivil Havacılık Kanunu 14.10.1983 tarih ve 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun amacı; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamaktır. Söz konusu Kanun un 34. maddesinde havaalanlarının devlet ya da kamu tüzel kişileri tarafından kurularak i şletileceği hükmü yer almaktadır. Ücret tarifelerine ilişkin 37. maddesinde ise havaalanlarının kullanılması ve tesislerinden yararlanılması ile verilen hizmetlerin karşılığında alınacak ücretlerin yapılacak tarifelerle saptanacağı, bu tarifelerin Ulaştırm a Bakanlığının onayı ile yürürlüğe gireceği hükmü yer almaktadır. Bu Kanun un yer hizmetlerine ilişkin 44. maddesinde ise Ulaştırma Bakanlığının, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkar larına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu düzenlemesi yer almaktadır. I.2.4.2. Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği Ulaştırma Bakanlığı Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü tarafından hazırlanan ve 25.1.1991 tarih, 20766 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren SHY -22 sayılı söz konusu Yönetmelik yer hizmetleri alanında gösterilecek faaliyetleri düzenleyen genel hukuk kurallarını belirlemektedir. Yönetmeliğin amacı, 1. maddesinde, Bu yönetmeliğin amacı, 2920 sayılı Sivil Havacılık Kanunu nun 44 üncü maddesi gereğince, havaalanları yer hizmetlerinin uluslararası seviyede yapılmasını sağlamak için uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili ücret tarifelerini belirle mektir. şeklinde ifade edilmiştir. Yönetmeliğin kapsamının belirlendiği 2. maddesinde ise, Bu Yönetmelik, havaalanları yer işletmeciliği yapan Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü, havaalanı işletmeciliği yapan diğer kuruluşlar ile bu yönetme likte belirtilen diğer şartları sağlayarak Çalışma Ruhsatı alan yer hizmetleri kuruluşlarını kapsar. denilmektedir. Yönetmeliğin 5. maddesinde havaalanları yer hizmeti türleri belirlenmiştir. Buna göre yer hizmetleri; a) temsil, b) yolcu trafik, c) yük kontrolü ve haberleşme, d) ramp: ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) uçak hat bakım: uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) uçuş operasyon g) ulaşım, h) ikram servis i) gözetim ve yönetim, j) uçak özel güvenlik hizmet ve denetimi şeklinde gruplandırılmıştır. Yönetmeliğin Sorumluluk ve Yetkiler başlıklı Üçüncü Bölümü nde yer alan 6. maddesinde; Yönetmelikte yer alan hükümleri yerine getirmekten havaalanı işletmecileri, yer hizmeti kuruluşları ile hava taşıyıcılarının so rumlu olduğu, ayrıca Yönetmelikte belirtilen yer hizmetlerinin uluslararası seviyede yapılmasını sağlayacak tedbirlerin alınmasından DHMİ nin Bakanlığa karşı sorumlu olduğu, bu hususu sağlamak amacı ile DHMİ nin sürekli olarak gözetim ve denetimde bulunara k tespit 03-70/843 -365 11edilen eksiklik ve aksaklıklarla ilgili gerekli tespit ve tedbirleri alarak veya aldırarak sonucunu Bakanlığa bildireceği belirtilmiştir. Ayrıca, Yönetmelik te yer alan mali hususların DHMİ sorumluluğunda olduğu belirtilmiştir. Yönetmeliğin, 7. m addesinde yer hizmetleri kuruluşları üzerine getirilen sorumluluklardan bir kısmı aşağıdaki gibidir: - Yer hizmetleri kuruluşları, havaalanlarında 5. maddede de açıklanan yer hizmeti türlerinin, tamamı veya en az yolcu trafik, yük kontrolü ve haberleşme, ramp, kargo ve posta , uçak temizlik ve birim yükleme gereçlerinin kontrolü için ... en az üç uluslararası trafiğe açık havaalanında teşkilatlanmak zorundadırlar. - Yer hizmetleri kuruluşları teşkilatlandıkları havaalanlarında hiçbir hava taşıyıcısına hizmet vermeseler dahi çalışma ruhsatına esas olan araç, gereç ve personelini aynen muhafaza etmek zorundadır. - (A) grubu çalışma ruhsatına sahip yer hizmetleri kuruluşlarının ödenmiş sermayeleri 3.000.000 ABD Doları, (C) grubu çalışma ruhsatına sahip yer hizmetleri kuruluşları ise 200.000 ABD Doları karşılığı Türk Lirasından aşağı olamaz. - (A) grubu çalışma ruhsatı alacak olan yer hizmetleri kuruluşlarının esas mukavelelerinde ve ticari tescilde kuruluşun iştigal mevzuu olarak Yönetmeliğin 5. maddesinde belirtilen yer hizmet türlerinin dışında bir çalışma alanına yer verilmeyecektir. - (A) grubu çalışma ruhsatı alacak olan yer hizmetleri kuruluşları, DHMİ ye ödeyecekleri Hizmet Yapabilme Hakkı karşılıkları ve yapacakları Hizmet Sözleşmesi nden doğabil ecek yükümlülükleri için 1.000.000 ABD Doları, (B) veya (C) grubu çalışma ruhsatı alacak olan yer hizmetleri kuruluşları 100.000 ABD Doları tutarında, muhtevası ve şekli DHMİ tarafından belirlenecek kat i ve süresiz banka teminat mektubunu DHMİ ye vermek z orundadırlar. Yönetmeliğin 12. maddesinde talep edilen bütün hazırlıkların tamamlanması ve belgelenmesi koşulu ile çalışma ruhsatının verilebileceğini gösteren bir belge olan ön izin düzenlenmektedir. Söz konusu ön iznin verilmesinde Bakanlık tarafından dikkate alınacak ölçütler aşağıdaki gibidir: - Havaalanlarının PAT alanları, - Araç trafiği bakımından kapasitesi, - Atölyeler ve araç park sahaları için yer tahsisi imkanları, - Havaalanlarının fiziki yapısı ile mevcut ve gelecekteki öngörülen pazar dur umu, - İlave kapasite ihtiyacı. Aynı maddenin devamında toplam yıllık yolcu trafiği bir milyona kadar olan havaalanlarında en fazla iki , iki milyona kadar olan havaalanlarında en fazla üç , iki milyonu aşan havaalanlarında ise her iki milyon yolcu artı şından sonra ilave bir yer 03-70/843 -365 12hizmetleri kuruluşuna, bu yönetmelikte istenen diğer koşulları da sağlaması halinde (A) Grubu çalışma ruhsatı için ön izin veya çalışma ruhsatı verilebileceği belirtilmiştir. Yönetmeliğin 13. maddesinde yer alan düzenlemeye göre yer hizmetleri kuruluşları faaliyet gösterecekleri her havaalanı ve her bir hizmet türü için ayrı bir çalışma ruhsatı almak zorundadırlar. Söz konusu ruhsatlar Bakanlık tarafından uygun görülenlere verilir. Aynı maddenin devamında çalışma ruhsatı ücretler i ile temdit ücretlerinin DHMİ tarafından her bir hizmet türü için ayrı ayrı belirleneceği ve (B) grubu çalışma ruhsatına sahip yerli hava taşıyıcılarının bu Yönetmelik hükümleri çerçevesinde başka hava taşıyıcılarına yer hizmeti vermek üzere (A) grubu çal ışma ruhsatı talep etmeleri halinde, çalışma ruhsatı ücretlerinin DHMİ tarafından belirleneceği, ancak bu ücretlerin (A) grubu çalışma ruhsatı için belirlenen temdit ücretinden fazla olamayacağı belirtilmiştir1. Yer hizmetleri kuruluşlarının bulundurması gerekli en az personel ve teçhizat listeleri ile uygulama esaslarının belirtildiği 14. maddesine göre DHMİ tarafından belirlenen en az teçhizat listesinde yer alan ve özelliği olan teçhizatın çalışma ruhsatına esas denetimin yapıldığı gün itibari ile azami üç yaşında olması zorunludur. Yine aynı maddede teçhizatın kullanıma elverişli ve TSE, ISO veya CEN standartlarından herhangi birine uygun, orijinal imalat olması ve imalatçısından veya yetkili satıcısından alınmış olması zorunludur. Çalışma ruhsatlarını n geçerlilik süresinin belirtildiği Yönetmeliğin 16. maddesine göre dış hat çalışma ruhsatlarının geçerlilik süresi iki yıl, iç hat çalışma ruhsatlarının geçerlilik süresi ise beş yıldır. Yönetmeliğin 19. maddesinde belirlenen yer hizmetleri kuruluşları v e hava taşıyıcılarının yükümlülükleri arasında; -yer hizmetlerinin uluslararası seviyede yapılmasını sağlamak amacıyla - yeterli niteliklere sahip eğitilmiş yönetici, yer hizmetleri konusunda uzman personel, lisanslı teknik yer personel, tehlikeli maddeleri n taşınması konusunda eğitim görmüş uzman personel, işçi, şoför ve diğer personeli bulundurmak ve bunların geliştirilmeye dönük sürekli eğitimlerini sağlamak ve bunu teminen yıllık periyodik kurslar düzenlemek bulunmaktadır. Aynı maddenin (o) bendinde ise , yer hizmetleri sunacak kuruluşlara yapacakları hizmetler nedeniyle havaalanı tesislerine, hava araçlarına, hizmet araç, gereç ve teçhizatına ve üçüncü şahıslara karşı verecekleri zararı karşılamak için netice zararları mali mesuliyet sigortası yaptırma k zorunluluğu getirilmiştir. Yönetmeliğin 22. maddesine göre, bu yönetmelikte istenen şartları sağlayarak çalışma ruhsatı alan yer hizmetleri kuruluşunun Yönetmelik'te istenen şartların tamamını veya bir kısmını kaybetmesi halinde kuruluşa 30 gün süre ver ilir. Verilen süre içerisinde gerekli şartları sağlayamaz ise çalışma ruhsatı iptal edilir. 1 Bu madde çerçevesinde İstanbul Havayolları (A) Grubu Ruhsat almış ancak Çelebi ve Havaş, DHMİ aleyh ine açtıkları davada, Dan ıştay, maddeyi (B) Grubu ruhsat sahipleri ile pazara ilk kez girecek müteşebbis arasındaki fırsat eşitliğini bozduğu gerekçesi ile 21 Temmuz 2003 tarihli kararı ile yürürlükten kaldırmıştır. 03-70/843 -365 13 Ücretlerin düzenlendiği 23. maddeye göre yer hizmetleri kuruluşları yapacakları anlaşmalarda maliyetlerinin altında ücret tespit edemezler. Yönetmeliğin 24. madd esine göre DHMİ tarafından hazırlanacak ücret tarifeleri Bakanlığın onayını almadan ve en az onbeş gün önceden üçüncü şahıslara duyurulmadan yürürlüğe konamaz. Yönetmeliğin Geçici 3. maddesine göre bu Yönetmeliğin yayımından önce önizin almış ve DHMİ tara fından hazırlanacak yeni çalışma ruhsatı ücret tarifesi yürürlüğe girmeden önce incelemeleri yapılarak çalışma ruhsatı almaya hak kazanmış kuruluşlara verilecek çalışma ruhsatı için ilk veriliş ücreti olarak yürürlükten kaldırılan çalışma ruhsatı ücret tar ifesi uygulanır. J- GEREKÇE ve HUKUKİ DAYANAK Şikayetin konusu, yerli ve yabancı hava taşıyıcılarına da yer hizmeti verebilmek için gereken (A) grubu çalışma ruhsatını DHMİ den alabilmek için peşin olarak ödenmesi gereken 15.000.000 ABD Doları nın, piya saya giriş engeli yaratacak kadar yüksek olduğu, ayrıca bu ücretin piyasada faaliyet gösteren Havaş ve Çelebi den hiç alınmadığı, dolayısıyla ayrımcılık yapıldığı ve bu şirketlerin de çabaları sonucu piyasaya yeni bir şirketin giremediği, DHMİ nin bu ücret lerde indirim yapmayarak piyasada oluşan kartelin devamını sağladığı iddialarından ibarettir. Esasen, söz konusu (A) grubu çalışma ruhsatı ilk veriliş tarifelerine ilişkin uygulamanın varlığı görevli raportörlerce tespit edilmekle birlikte, 2920 sayılı Tü rk Sivil Havacılık Kanunu'nun ücret tarifelerine ilişkin 37. maddesinde havaalanlarının kullanılması ve tesislerinden yararlanılması ve verilen hizmetlerin karşılığında alınacak ücretlerin yapılacak tarifelerle saptanacağı, bu tarifelerin Ulaştırma Bakanlı ğı nın onayı ile yürürlüğe gireceği hükmü yer almaktadır. Bu çerçevede kamusal düzenlemenin bulunduğu iktisadi bir alanda faaliyet gösteren DHMİ'nin ihlal içerdiği iddia olunan eylemi yasadaki düzenlemenin bir sonucu olduğundan ve anılan teşebbüsün söz kon usu fiyatlandırmaya bağımsız olarak karar verme imkanı bulunmadığından 4054 sayılı Kanun uyarınca bir işlem yapılamayacağı kanaatine varılmıştır. Dolayısıyla, DHMİ'nin, ilgili pazara girişi yüksek çalışma ruhsatı ilk tarifesi belirlemek suretiyle pazara gi riş engeli oluşturduğunu ve aynı uygulama ile pazarda mevcut teşebbüsler ve pazara yeni girecek teşebbüsler arasında ayrımcılık yarattığını kabul etmek mümkün değildir. K-SONUÇ Yukarıda yer verilen tespit ve değerlendirmeler doğrultusunda; Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü nün Yer Hizmetleri Çalışma Ruhsatları Tarifesi nin ayrımcılığa ve pazara giriş engeline yol açtığı iddiası çerçevesinde yapılan önaraştırma sonucunda, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında 03-70/843 -365 14Kanun un 41. maddesi uyarınc a Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü hakkında bir soruşturma açılmasına gerek bulunmadığına, şikayetin reddine OYÇOKLUĞU ile karar verilmiştir. 03-70/843 -365 15 (30.10.2003 tarihli 03 -70/843 -365 sayılı Ku rul Kararı na) KARŞI OY GEREKÇESİ 13.10.2003 tarih ve 2003 -4-134/ÖA -03-SC sayılı raporun içeriğine aynen katılmakla birlikte, DHMİ tarafından belirlenen A Grubu Çalışma Ruhsatı ilk veriliş ücretinin rekabeti kısıtlayıcı ya da tamamen ortadan kaldırıcı şekilde bir giriş engeli yaratıp yaratmadığının tespiti ve söz konusu giriş ücretinin havaalanları yer hizmetleri işletmeciliği pazarındaki rekabet üzerine etkisi incelenmek üzere, 4054 sayılı Kanun un 41 inci maddesi hükümleri uyarınca DHMİ hakkında soruşturma açılmasının yerinde olduğu düşüncesiyle sayın çoğunluğun kararına katılmıyoruz. Mustafa PARLAK Tuncay SONGÖR Başkan II. Başkan A. Ersan GÖKMEN Süreyya ÇAKIN Kurul Üyesi Kurul Üyesi