1 REKABET KURUMU REKABET KURULU KARARI Dosya No : D2/1/E.Ö. -99/1 Karar No : 99-57/614 -391 Karar Tarihi : 14.12.1999 Toplantıya Katılan Başkan : Prof. Dr. M. Tamer MÜFTÜOĞLU. Üyeler : Dr. Kemal EROL (İkinci Başkan), Sadık KUTLU, Nejdet KARACEHENNE M, Mustafa PARLAK, A.Ersan GÖKMEN, R. Müfit SONBAY, Kubilay ATASAYAR, Murat GENCER. Toplantıya Katılmayan Üyeler: Mehmet Zeki UZUN (raporlu), İsmet CANTÜRK (mazeretli). Taraflar - Başvuruda Bulunan: Rekabeti Koruma ve Geliştirme Derneği (REKODER ) Kar
1 REKABET KURUMU REKABET KURULU KARARI Dosya No : D2/1/E.Ö. -99/1 Karar No : 99-57/614 -391 Karar Tarihi : 14.12.1999 Toplantıya Katılan Başkan : Prof. Dr. M. Tamer MÜFTÜOĞLU. Üyeler : Dr. Kemal EROL (İkinci Başkan), Sadık KUTLU, Nejdet KARACEHENNE M, Mustafa PARLAK, A.Ersan GÖKMEN, R. Müfit SONBAY, Kubilay ATASAYAR, Murat GENCER. Toplantıya Katılmayan Üyeler: Mehmet Zeki UZUN (raporlu), İsmet CANTÜRK (mazeretli). Taraflar - Başvuruda Bulunan: Rekabeti Koruma ve Geliştirme Derneği (REKODER ) Karanfil Sk., No:50, Kızılay/ANKARA - Muhatap: - Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş. Turkcell Plaza, Meşrutiyet Cad., No:153, 80050 Tepebaşı/İSTANBUL - Telsim Mobil Telekomünikasyon Hizmetleri A.Ş. Mehmet Akif Mahallesi, İnönü Cad., Star Sk., İkitelli 34540 İSTANBUL. Dosya Konusu: Telsim Mobil Telekomünikasyon Hizmetleri A.Ş. (Telsim) ile Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş. (Turkcell) nin uyumlu eylem içinde bulundukları ve hakim durumlarını kötüye ku llandıkları iddiası. Dosya Evreleri: Kurum kayıtlarına 28.07.1999 tarih, 2415 sayı ile giren Rekabeti Koruma ve Geliştirme Derneği (REKODER) Yönetim Kurulu Üyeleri Sıtkı BULAT ve İbrahim GÜL imzalı başvuruda, Türkiye'de Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş. v e Telsim Mobil Telekomünikasyon A.Ş.'nden başka mobil telefon operatörü bulunmadığından bahisle, anılan teşebbüslerin telefon görüşmelerini yurtiçi, indirimli ve şebeke içi olmak üzere üç farklı şekilde ücretlendirdikleri; telefon görüşme ücretlerini eş zamanlı olarak artırdıkları; şebeke dışı aramalara zorluk çıkardıkları; abonelerine indirimli fiyatla sattıkları cep telefonlarının diğer firmanın sim kartına uygun olmadığı, böylece söz konusu teşebbüslerin tüketiciyi kendilerine bağladıkları ve hakim durum larını kötüye kullandıkları iddia edilmektedir. Söz konusu başvuru üzerine, hazırlanan 06.10.1999 tarih, D2/1/E.Ö. -99/1 sayılı İlk İnceleme Raporu, 28.10.1999 tarihli Kurul toplantısında görüşülmüş ve 99 - 49/540 -341 sayılı Kurul kararı ile 4054 sayılı Reka betin Korunması Hakkında 2 REKABET KURUMU Kanun un 40/1 inci ve Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in 55/1 inci maddeleri uyarınca söz konusu piyasada önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. İlgili karar uyarınca Raportörler Ebru ÖZTÜRK, Şahin ARDIYOK ve Ari f Ogün SARI tarafından yapılan inceleme sonucu düzenlenen 06.12.1999 tarih, D2/2/E.Ö. - 99/4 sayılı Önaraştırma Raporu, 99 -57 sayılı Kurul toplantı gündeminin 3 üncü sırasında ele alınmıştır. Raportörler Görüşü: Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş. ile Telsim Mobil Telekomünikasyon Hizmetleri A.Ş. arasında 4054 Sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'un 4 üncü maddesi anlamında herhangi bir anlaşma tespit edilemediği ve anılan teşebbüslerin uyumlu eylem içinde bulunduklarına dair herhangi bir bulguya rastlanm adığı, dolayısıyla anılan teşebbüsler hakkında soruşturma açılmasına gerek olmadığı. İlgili Pazar a) Ürün Pazarı: Dosyada yer alan bilgi ve belgelerden, ikinci nesil mobil sistemler kategorisindeki GSM operatörlüğünün, ilgili ürün pazarını oluşturduğu anlaşılmaktadır. GSM operatörlüğü pazarının önemli özellikleri lisans anlaşmaları ile piyasaya girişlere olanak tanınması, yüksek teknoloji kullanımı, yatırım maliyetlerinin büyüklüğü ve mobil iletişimi mümkün kılmasıdır. Birinci nesil mobil sistemler kate gorisinde yer alan NMT -450 sistemi (araç telefonları) de mobil iletişimi sağlamakla birlikte; GSM sistemi, taşınabilir cihazlarla kullanılıyor olması, dijital teknoloji ile çalışması ve daha üstün hizmet sunması nedenleriyle bu sistemle ikame edilememekted ir. b) İlgili coğrafi pazar: GSM operasyonlarına ilişkin lisansların Türkiye Cumhuriyeti ile sınırlı olmasından ötürü ilgili coğrafi pazar, Türkiye Cumhuriyeti sınırları olarak kabul edilmiştir. DEĞERLENDİRME İlgili pazarda hizmetin imtiyaz sözleşmesi aracılığıyla ve kamunun gözetim ve denetim yetkisi altında görülmesinden dolayı tam bir fiyat rekabeti yaşanmamaktadır. Operatörlerle Türk Telekom arasında imzalanan lisans sözleşmesinin "Tarife" başlıklı 12. maddesinde, "Bakanlık GSM hizmeti için azami f iyatı işletmecinin de görüşünü almak suretiyle, yurtdışında benzer hizmetler için uygulanan tarifeleri de dikkate alarak ilgisine göre Türk lirası ve ABD doları olarak belirler ve onaylar. Azami fiyat altı ayı geçmeyen uygun aralıklarla belirlenir. Tari feler azami fiyat sınırı içinde kalınmak suretiyle işletmeci tarafından serbestçe belirlenir. İşletmeci tarife değişikliklerini yeni tarifenin yürürlüğe girmesinden en az otuz gün önce Bakanlığa bildirecek ve Bakanlık bu bilgileri gizli tutacaktır. Tarife ler verilen hizmet paketine göre ayrım gözetilmeksizin uygulanacak ve yönetmeliğe uygun olarak abonelere ve halka duyurulacaktır. 3 REKABET KURUMU Bakanlık Türk Telekom'un şebekelerinden işletmecinin şebekesine doğru yapılacak aramalarda uygulanacak ücretlerin işletmecini n uyguladığı birim temel ücretin altında olmamasını sağlayacaktır. Birim temel ücret , işletmecinin Türk Telekom'a bildirdiği ve Türk Telekom şebekeleri çıkışlı trafiğe uygulanacak asgari ücrettir." ifadesi yer almaktadır. Bu madde ile operatörlere, Ulaştı rma Bakanlığı tarafından tespit edilen azami fiyatın altında rekabet olanağı tanınmaktadır. Firmalar uygulamada birim temel ücreti çok düşük olarak belirleyememektedir. Çünkü düşük belirledikleri takdirde, PSTN (Public Switched Telephone Network - normal kablolu telefon -) yerine GSM kullanımını teşvik etmek için kendi şebekeleri çıkışlı görüşmeler için uygulayacakları tarifeleri de düşük belirlemek zorunda kalacaklar ve gelir kaybına uğrayacaklardır. Bu da uygulamada fiili bir alt sınır yaratmaktadır. Operatörlerin tabi oldukları kanuni üst ve fiili alt fiyat limitleri nedeniyle, fiyat rekabetinin gerçekleşebileceği alan sınırlıdır. Öte yandan, Türk Telekom'un, çoğu kırsal kesimde olan ve yaklaşık 1.300.000 aboneyi etkileyen X -bar santrallerindeki tekni k kısıtlama nedeniyle Türk Telekom ve GSM operatörlerinin uyum sağlanabilecek şekilde ve tercihan eş zamanlı olarak fiyat ayarlaması yapmaları gerekmektedir. PSTN'den GSM'e doğru aramalarda trafik değerlerinin ayrıca ölçülememesi bu zorunluluğu doğurmaktad ır. Dosyada yer alan bilgi ve belgeler ile konuya ilişkin önaraştırma raporundan; operatörlerin şebeke içi görüşmelerde sadece kendi altyapılarını kullanmaları, şebeke dışı görüşmelerde ise diğer operatör veya Türk Telekom'un altyapısından da yararlanmala rı, dolayısıyla ortaya çıkan maliyet farkı nedeniyle şebeke içine ve dışına farklı fiyat uygulanmasının doğal kabul edilmesi gerektiği sonucunu ortaya koymaktadır. GSM operatörleri, cep telefonu satıcılarına verdikleri destekler karşılığında, kampanya kapsamında satılan telefonların sim -lock lu olarak satılmasını talep etmektedirler. Operatörler, sim -lock yoluyla aboneyi kendi şebekelerine bağlayarak yaptıkları desteğin karşılığını almayı amaçlamaktadırlar. Kampanya kapsamındaki telefonlar, uygulana n sübvansiyon miktarı kadar ucuzlamaktadır (Genellikle hat ve kart için ücret ödenmemektedir). Telefonunun her iki şebekenin sim kartıyla da çalışmasını isteyen bir tüketici, kampanya yoluyla verilen destek kadar ek bir maliyete katlanmak durumundadır. Bu durum dünyanın diğer ülkelerinde de görülen yaygın bir uygulamadır. Hatta bazı ülkelerde sim -lock lu olmak kaydıyla telefonlar ücretsiz dahi sunulabilmektedir. Dolayısıyla, sim -lock uygulamasının kampanyalı satışlar kapsamında yaygın bir uygulama olduğu görülmektedir. Taraflar, imzaladıkları ara bağlantı sözleşmesiyle işletmekte oldukları şebekeden diğer tarafın şebekesine doğru yapılacak aramaların başarılı olması için kendi şebekelerinde gerekli şebeke düzenlemesini yapma ve ara bağlantı noktasındaki tüm ekipmanı çalışır hale getirerek bakımını yapma yükümlülüğü altına girmiştir. Zaman zaman şebeke dışı aramaların başarısızlıkla sonuçlanıyor olması büyük ölçüde Türk Telekom'un transmisyon hatlarının mevcut abone sayısına göre Sim-lock işlemi ile, telefonların içindeki logic kartlar da yapılan değişiklik ile cihazın sadece o operatörün sim kartları ile çalışması sağlanmaktadır. 4 REKABET KURUMU yetersiz kalmasından kayna klanmaktadır. Şebeke dışı aramalara zorluk çıkaran şebeke gelir kaybına uğrayacağından, operatörler tarafından bilinçli bir engellemenin söz konusu olamayacağı anlaşılmaktadır. 4054 Sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'un 4. maddesinde, "Belirli bir mal veya hizmet piyasasında doğrudan veya dolaylı olarak rekabeti engelleme, bozma, ya da kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran yahut doğurabilecek nitelikte olan teşebbüsler arası anlaşmalar, uyumlu eylemler ve teşebbüs birliklerinin bu tür kar ar ve eylemleri hukuka aykırı ve yasaktır." hükmü yer almaktadır. Dosya mevcudu bilgiler ile konuya ilişkin önaraştırma raporundan, şikayete konu Turkcell ve Telsim'in uyumlu eylem içinde olduklarına dair karine teşkil edecek herhangi bir bilinçli paralel davranış gözlenmediği anlaşılmaktadır. Aksine firmaların pazar davranışları, oligopol piyasalarındaki klasik pazar davranışlarına uymaktadır. Bir piyasanın oligopol olarak adlandırılabilmesi için o piyasadaki firmaların birbirlerinin hareketlerini dikkate almak zorunda olmaları gerekir. Bu da ancak, firma sayısının sınırlı oluşu veya her firmanın piyasa payının toplam içinde önemli bir yer tutması ile mümkündür. Yukarıdaki bilgiler doğrultusunda, Turkcell ve Telsim'in 4054 Sayılı Rekabetin Korunması Hakkı nda Kanun kapsamında ihlal sayılabilecek herhangi bir davranışta bulunmadıkları kanaatine varılmıştır. SONUÇ a) Önaraştırma Raporu nda yer verilen bilgiler ve yukarıda özetlenen değerlendirmeler ışığında; - Operatörlerin fiyat tarifelerini belirleme konusunda yasal üst ve fiili alt limitler nedeniyle hareket alanlarının sınırlı olduğu, bu sınırlılık içinde dahi tarifeler arasında paralellik gözlenmediği, - Şebeke dışı aramalarda Türk Telekom'un veya diğer opera törün tesislerinden yararlanılması ve bunun ek bir maliyeti olması nedeniyle, operatörlerin şebeke içine ve şebeke dışına farklı fiyat uygulamalarının ticari bir mantığı olduğu ve sözkonusu uygulamanın 4054 sayılı Kanun'a aykırılık oluşturmadığı, - Sim-lock uygulamasının kampanyalı satışlar kapsamında yaygın bir uygulama olduğu ve bu uygulamanın hakim durumun kötüye kullanılması kapsamında değerlendirilemeyeceği, - Şebekeler arası aramaların zaman zaman başarısızlıkla sonuçlanmasının, Türk Telekom'un tra nsmisyon hatlarının kapasitesinin abone sayısına göre yetersiz kalmasından kaynaklandığı ve operatörler tarafından bilinçli bir engellemenin sözkonusu olmadığı, - Turkcell ve Telsim arasında Kanun'un 4. maddesi anlamında herhangi bir anlaşma tespit edileme diği ve anılan teşebbüslerin uyumlu eylem içinde bulunduklarına dair herhangi bir bulguya rastlanmadığı, 5 REKABET KURUMU bu nedenle, Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş. ve Telsim Mobil Telekomünikasyon Hizmetleri A.Ş. haklarında soruşturma açılmasına gerek olmadığına; b) Ayrıca; 1 - Önaraştırma ile ilgili olarak Kurum yetkili raportörlerinin yerinde inceleme yapmalarına izin verilmemesi nedeniyle Rekabet Kurulu'nun 16.11.1999 tarih, 99 -52 / 569 -358 sayılı kararının 2. bendinin (a) fıkrasında 4054 sayılı Kanun un 1 6/b. maddesi uyarınca 800.000.000. -TL maktu para cezası, (b) fıkrasında 4054 sayılı Kanun un 17/d. maddesi uyarınca tebliğ tarihinden başlamak üzere her gün için 160.000.000. - TL süreli para cezası ile cezalandırılmasına karar verilmiş olan Telsim Mobil Te lekomünikasyon Hizmetleri A.Ş. hakkında yapılan önaraştırma sonucunda soruşturma açılmasına gerek olmadığına karar verilmiş olmakla; - Anılan şirket ile ilgili olarak yerinde inceleme yapılmasını gerektirir durum sona erdiğinden bu yönden cezalandırılmaya da ir 16.11.1999 tarihli kararın tebliğ edildiği 22.11.1999 tarihinden itibaren işleyen süreli para cezasının, işbu kararın alındığı 14.12.1999 tarihi itibariyle sona erdirilmesine; - 22.11.1999 tarihinden 14.12.1999 tarihine kadar geçen 22 (yirmiiki) gün için günlük 160.000.000. -TL den hesaplanan 3.520.000.000. -TL süreli para cezası ile yukarıda belirtilen 800.000.000. -TL maktu para cezası toplamı 4.320.000.000. - (Dörtmilyarüçyüzyirmimilyon) TL nin Telsim Mobil Telekomünikasyon Hizmetleri A.Ş. nden tahsil edil mesine; 2- İşbu karar ile hakkında soruşturma açılmasına gerek görülmeyen Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş. ile ilgili olarak 28.10.1999 tarih, 99 -49 / 539 -340 sayılı Rekabet Kurulu kararı doğrultusunda yürütülen önaraştırmanın devam etmesi nedeniyle, anılan teşebbüs aleyhine Rekabet Kurulu nun 16.11.1999 tarih ve 99 -52 / 569-358 sayılı kararı ile verilmiş bulunan süreli para cezasının bu aşamada devamına, OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.