Rekabet Kurumu Başkanlığından, REKABET KURULU KARARI Dosya Sayısı : 2017 -3-49 (Önaraştırma) Karar Sayısı : 17-42/664 -293 Karar Tarihi : 21.12.2017 A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER Başkan : Prof. Dr. Ömer TORLAK Üyeler : Arslan NARİN, Adem BİRCAN, Şükran KODALAK, Mehmet AYAN B. RAPORTÖRLER: İbrahim Hilmi KOÇAK, Ebrar KOCAMAN, Dilara Nur CANSU C. BAŞVURUDA BULUNAN : - Gizlilik talebi bulunmaktadır. D. HAKKINDA İNCELEME YAPILANLAR : - Sakarya ili Karasu ilçesinde ekmek üretimi yapan fırıncılar (1) E.
Rekabet Kurumu Başkanlığından, REKABET KURULU KARARI Dosya Sayısı : 2017 -3-49 (Önaraştırma) Karar Sayısı : 17-42/664 -293 Karar Tarihi : 21.12.2017 A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER Başkan : Prof. Dr. Ömer TORLAK Üyeler : Arslan NARİN, Adem BİRCAN, Şükran KODALAK, Mehmet AYAN B. RAPORTÖRLER: İbrahim Hilmi KOÇAK, Ebrar KOCAMAN, Dilara Nur CANSU C. BAŞVURUDA BULUNAN : - Gizlilik talebi bulunmaktadır. D. HAKKINDA İNCELEME YAPILANLAR : - Sakarya ili Karasu ilçesinde ekmek üretimi yapan fırıncılar (1) E. DOSYA KONUSU: Sakarya ili Karasu ilçesinde faaliyet gösteren fırıncıların Karasu Esnaf ve Sanatkarlar Odası bünyesinde toplanarak fiyat ve i skonto oranlarını belirlediği iddiası . (2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: 03.04.2017 tarihinde Cumhurbaşkanlığı İletişim Merkezine (CİMER) yapılan, 12.07.2017 tarihinde Gümrük ve Ticaret Bakanlığına yönlendirilen ve akabinde 18.07.2017 tarih ve 5153 sayı ile Rekabet Kurumu (Kurum) kayıtlarına intikal eden başvuruda özetle; - Karasu Esnaf ve Sanatkarlar O dası (ODA) tarafından 03.04.2017 tarihinde düzenlenen toplantıda, Karasu ilç esinde faa liyet gö steren f ırıncıları n ekmeğin rayiç fiyatın altında satılmaması, bakkallara uygulanan iskonto oranında %20'nin alt ına inilmemesi ve bakkallardan iade ekmek alınmaması hususlarında karar aldı kları, - Belirlenen fiyat ve iskonto oranın a uyulmamas ının, fırıncılara 100.000 TL lik senet imzalatılması suretiyle yap tırıma bağlandığı , - İmzalanan sözleş meye uyulup uyulmad ığını denetleme yetkisinin bölgede yer alan fırıncılardan Ali Ç AKIR, Sultan SUKAS, Abdullah EMİ NOĞLU, Burak İSKENDER ve İbrahim SARIOĞ LU'na ait olduğ u iddialarına yer verilerek gereğinin yapı lması talep edilmiştir . G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 18.07.2017 tarih ve 5153 sayı ile giren başvuru üzerine hazırlanan 16.08.2017 tarih ve 2017 -3-49/İİ sayılı İlk İnceleme Raporu nun görüşülmesi sonucunda, 22.08.2017 tarih ve 17-27/446 -M sayı ile önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir . (3) İlgili karar uyarınca düzenlenen 30.11.2017 tarih ve 2017 -3-49/ÖA sayılı Önaraştırma Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır. (4) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda özetle; Sakarya ili Karasu ilçesinde faaliyet gösteren fırın işletmeleri ve ODA hakkında 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun un (4054 sayılı Kanun) 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek olmadığı sonuç ve kanaatine ulaşıldığı ifade edilmiştir. 17-42/664 -293 2 / 9 I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME (5) Önaraştırma kapsamında 14.11.2017 tarihinde ODA da yerinde inceleme yapılmış ve aralarında özellikle denetleme yetkisinin bulunduğu bazı fırıncılarla görüşmeler gerçekleştirilmiştir. I.1. İlgili Pazar I.1.1. Sektör Hakkında Bilgi1 (6) Önaraştırma konusu olan klasik ekmek ; buğday ununa su, tuz ve maya katılmasının ardından bu karışımın mayalanmaya bırakılması ve pişirilmesi ile elde edil mektedir. Ülkemizde klasik ekmek üreten 40.000 in üzerinde fırının büyük kısmını küçük işletmeler oluştur maktadır . Klasik ekmeğin üretimini, üretim teknolojisi bakımından; geleneksel üretim ve endüstriyel üretim olarak ikiye ayırmak mümkündür. (7) Geleneksel üretim küçük çaplı fırın lar bünyesinde gerçekleştirilmekte, bu fırınlardaki üretim büyü k oranda beyaz buğday unundan yapılan ekmekle sınırlı olmaktadır. Endüstriyel üretim ise ekmeğin yüksek kapasite ile üretimini sağlamakta, yeni teknolojilerin uygulanmasına, işbölümünün artmasına, uzmanlaşmaya imkân tanımaktadır. Bir başka deyişle, yüksek kapasite ve düşük maliyet ile ölçek ekonomilerinin pozitif etkilerinden faydalanma ve uzmanlaşma sayesinde daha ucuz, daha hijyenik ve daha geniş bir ürün yelpazesi ortaya çıkmaktadır. Tünel/kombine fırınlar büyük ölçekli ekmek üretim tesislerine örnek ver ilebilir. (8) Türkiye de ekmek üretimine ilişkin esaslar temel olarak 29.12.2011 tarih ve 28157 (3. mükerrer) sayılı Resmi Gazete de yayımlanan "Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği"ne göre hazırlanan 2012/2 sayılı Türk Gıda Kodeksi Ekmek ve Ekmek Çeşitleri Tebliği ( Tebliğ) ile düzenlenmiştir. (9) Söz konusu Tebliğ de ekmek ve ekmek çeşitlerinin tanımının yapıldığı ve bu ürünlerin özelliklerinin belirlendiği görülmektedir. Tebliğ in Amaç başlıklı 1. maddesinde ekmek ve ekmek çeşitleri kavramları ayrı ayrı ifade edilmiş , bu ayrımı destekler şekilde aynı Tebliğ in 4. maddesinde bu kavramlar ayrı tanımlara bağlanmış tır. Nitekim ekmek kavramı, yalnızca buğday unundan yapılan ürünler için kullanılmaktayken "ekmek çeşitleri" buğday ununa diğer tahılların ve hatta çeşnilerin katılması ile ortaya çıkan ürünleri tanımlamak için kullanılmıştır. (10) Klasik ekmek ile çeşit ekmek arasındaki en önemli fark, klasik ekmeğin gramaj ve fiyatlandırma bakımından tabi olduğu sınırlamalar nedeniyle ortaya çıkmaktadır. Zira Tebliğ in 5. maddesine göre, klasik ekmek asgari 200 gram ağırlıktan başlayarak 50 şer gram artırılmak suretiyle piyasaya sunulabilmekt edir. Anılan maddenin devamında çeşit ekmekler için istisna tanınarak paketlenmiş ekmeklerin ağırlıkları bakımından muhtelif ağırlıklarda piyas aya sunulması mümkün kılınmıştır. 1 08.06.2017 tarih ve 17 -19/287 -124 sayılı Kurul kararı. 17-42/664 -293 3 / 9 (11) Fiyatlandırma yönünden bakıldığında, klasik ekmek fiyatının Tebliğ deki gramaja ilişkin hüküm çerçevesinde düzenlendiği, gramaj bazında fiyat üst sınırı belirlendiği anlaşılmaktadır. Ekmek üreticilerinden Esnaf ve Sanatkârlar Odalarına bağlı olan esnaf niteliğindeki işletmelerin 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu nun 62. maddesine göre belirlenen azami fiya tlara uymaları gerekmektedir. Ticaret ve sanayi odalarına kayıtlı tacir ve sanayici niteliğindeki işletmeler ise, 5174 sayılı Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği ile Odalar ve Borsalar Kanunu nun (5174 sayılı Kanun) 12. maddesi ve bu maddeye dayanarak çıkar ılan Tacir ve Sanayiciler Tarafından Üretilen Mal ve Hizmetlerin Azami Fiyat Tarifelerinin Düzenlenmesi Hakkında Yönetmelik hükümleri çerçevesinde belirlenen azami fiyat tarifesine uymak durumundadır. Ancak azami fiyatın altında bir fiyatla satış yapılab ilmesinin önünde herhangi bir engel bulunmamaktadır. I.1.2. İlgili Pazar (12) Ülkemizde tüketicinin gözünde en temel gıda maddesi olarak görülen ekmeğin talep ikamesi düşüktür. Diğer bir ifadeyle ekmek tüketici için vazgeçilmez bir üründür. Ekmeğin temel gıda madde si olması ve diğer gıda ürünleriyle ikame edilebilirliğinin olmaması nedeniyle birçok Kurul kararında ilgili ürün pazarı ekmek pazarı olarak belirlenmiştir. (13) Öte yandan İlgili Pazarın Tanımlanmasına İlişkin Kılavuz un 20. maddesinde ise; İncelem e konusu işlem, gerek ürün gerekse de coğrafi açıdan olası alternatif pazar tanımları çerçevesinde rekabet açısından endişeler yaratmıyor ya da alternatif tüm tanımlar açısından rekabeti bozucu bir etki söz konusu oluyorsa pazar tanımı yapılmayabilir ifad esine yer verilmiştir. Mevcut dosyada ulaşılan sonucu etkilemediğinden ilgili ürün ve coğrafi pazar tanımı yapılmamıştır. I.2. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme I.2.1. Önaraştırma Sürecinde Elde Edilen Bilgi ve Belgeler (14) Dosya konusu başvuruya ek belgede, 03.04.2017 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere, ODA ya üye 18 fırıncının imzaladığı SÖZLEŞMEDİR başlıklı bir sözleşme yer almaktadır. İlgili sözleşmede maddeler halinde; - ekmeğin rayiç fiyatın altında satılmayacağı, - bakkallara verilecek iskonto oranının %20 olacağı, iskonto oranının altına inilmeyeceği, - bakkallardan iade ekmek alınmayacağı, - bakkallardaki dolapların azami iki dolap olacağı, fırıncıların bakkallara teklif götüremeyeceği, - ilçe dışındaki fırıncılardan ekmek gelmemesi için belediye ile görüşüleceği ve - anlaşmaya uymayan fırıncılara 100.000 TL lik senetlerin cebri icrası için işlem başlatılacağı hükme bağlanmıştır . (15) Bu kapsamda önaraştırma süreci nde 14.11.2017 tarihinde ODA da yerinde inceleme yapılmış ve Karasu İskenderoğlu Ekmek Fırını, Hakkı Usta İskenderoğlu Ekmek Fırını, Eminoğlu Ekmek Fırını, Aziziye Unlu Mamulleri, Çırakoğlu Ekmek Fırını ile görüşme gerçekleştirilmiştir. Yerinde inceleme esnasında rekabetçi endişe doğura cak herhangi bir belgeye ulaşılamamıştır. Bununla birlikte Karasu ekmek pazarının yapısı, sektörün işleyişi , şikayet başvurusunda yer alan sözleşmenin gerçeği yansıtıp yansıtmadığı ile anılan sözleşmeye uyulup uyulmadığı ve teşebbüslerin fiyatlama politika larına ilişkin olarak teşebbüs yetkilileriyle görüşmeler gerçekleştirilmiştir . 17-42/664 -293 4 / 9 (16) Yapılan görüşmelerde özetle: - Sözleşmenin , yapıldığı günün ertesinde bozulduğu ve hiç hayata geçmediği, - Karasu nun yazlık bir ilçe olduğu, yaz aylarında nüfusun aşırı derecede arttığı ancak kışın nüfusun azalmasına rağmen fırıncı sayısının azalmadığı, - Aşırı üretimle beraber sigortasız işçi çalıştırma, faturasız ve/veya kalitesiz un kullanan fırınların fiyat ları aşağı çekmesinden ötürü sözleşmenin uygulanmasının mümkün olmadığı, - Karasu Belediyesinin isteyen herkese ruhsat verdiği, bunların yanında Karasu ya civar il ve ilçelerden ekmek geldiği, - Ekmek maliyetinin ( ..) TL civarında olduğu, 2013 yılından itibaren maliyetlerin sürekli artmasına rağmen ekmek fiyatlarının değişmediği, hâlihazırda 1,50 TL olan 300 gr ekmeğin Karasu da ( ..) TL ila ( ..) TL arasında satıldığı, - Rekabetin en çok bayilere v erilen iskonto da yaşandığı ancak h er bir fırıncının kendine g öre iskonto verdiği belirtilmiştir. (17) Ayrıca Hakkı Usta İskenderoğlu fırını yetkilisi ( ..) ile yapılan görüşmede ; fırıncılar olarak sürekli toplantılar yaptıkları, ekmek fiyatlarıyla ilgili sözleşme imzaladıkları, sözleşmeye uymayanlara ceza verilmesinin kararlaştırıldığı, sözleşmeye imza atan teşebbüs sahiplerince senet düzenlendiği ve düzenlenen senetlerin ODA da t utulduğu ancak senetlerin işleme konulmadığı ifade edilmiştir . (18) İskenderoğlu fırını yetkilisi ( ..) ile yapılan görüşmede ise; sözleşmenin bizzat ODA bünyesinde yapıldığı ancak sözleşmeye ilk ODA Başkanının uymadığı, sözleşmede imzası olmamasına rağmen başka fırınlarda işletmeci olan yeğenleri ( ..) için sözleşmeye uyacağını belirttiği, Karasu da en çok kendisinin diğer fırınc ılarla fiyat rekabeti içinde olduğu, ekmek 1,00 TL olduğu zamanlarda ( ..) , halihazırda kendi büfelerinde ekmeğin ( ..) TL ye satıldığı, sözleşmenin uygulanmayacağının baştan belli olduğu, özellikle ulusal marketlerin fiyatlarına müdahale edilemeyeceği içi n sözleşmenin zaten uygulanamayacağı nı belirtmiştir . (19) ODA Başkanı ( ..) , şikayette sözü geçen sözleşmenin fırıncılar arasında yapıldığı, resmi bir niteliğinin olmadığı, fırıncı olmasından dolayı diğer fırıncıların kendisinin de katılmasını istediği ve bu ne denle sözleşmeyi imzaladığı ancak ODA adına herhangi bir işlemde bulunulmadığı, söz konusu sözleşmenin ne ODA ne de Sakarya Esnaf ve Sanatkarlar Odaları Birliğince (BİRLİK) kaleme alındığı , sözleşmenin kanunsuz bir şekilde antetli kağıda oturtularak fotoko pi çekildiği ve bu şekilde şikayette bulunulduğunun düşünüldüğü nü ifade etmiştir. (20) Ekmek fiyatlarının tespiti hususunda, öncelikle fırıncı esnafının maliyet artışı gibi gerekçelerle ODA dan ekmek fiyatlarının yeniden belirlenmesi talebinde bulunduğu, ardınd an ODA nın söz konusu talebi BİRLİK e ilettiği, fiyat tespit komisyonunca talebin uygun bulunması durumunda BİRLİK in fiyatları güncellediği, aksi durumda fiyat artışının yapılamadığı, nitekim Nisan ayında yapılan zamdan önceki üç yıl boyunca, fiyatların a ynı şekilde devam ettiği dile getirilmiştir. (21) Bununla birlikte şikayette yer alan sözleşmede belirtilen fiyatların uygulamaya geçmediği, sözleşmeye fırıncılar tarafından uyulmadığı, halihazırda resmi fiyat 1,50 TL iken pazarda 1 TL 1,25 TL gibi fiyatlara ekmek bulunabildiği, sözleşmede geçen senetlerin gerçekte imzalanmadığı, herhangi bir fırıncıya ihtar çekilmediği, Karasu ekmek pazarında sözleşme koşullarına uyulmayacağının bilinmesine rağmen sözleşme yapıldığı, devam eden haftasında sözleşmenin hüküm d oğurmaksızın sona erdiği ifade edilmiştir. 17-42/664 -293 5 / 9 (22) Buna ek olarak Karasu ya ilçe dışından ekmek getirilmemesi için Belediye ile herhangi bir görüşmelerinin olmadığı, nitekim Karasu ya Adapazarı ve İzmit ten ekmek geldiği, ( ..) , bayilerin kar marjlarını be lirlemel erinin mümkün olmadığı , kendilerinin fırınlarında ekmeği ( ..) TL den sattıkları ancak bayilere büyüklüklerine ve gücüne göre ( ..) TL den verdikleri , ekmek maliyetlerinin sürekli arttığı ancak üç yıl boyunca ekmek fiyatlarının 1 TL olduğu ve hiç değişmediği, fırıncı esnafının da böyle yöntemlerle kendilerini korumaya çalıştığı vurgulanmıştır . I.2.2. Değerlendirme (23) 4054 sayılı Kanun un 4. maddesinde; rekabeti engelleme, bozma ya da kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran ya da doğurabilecek nitelikte olan teşebbüsler arası anlaşmalar, uyumlu eylemler ve teşebbüs birliği karar ve eylemleri yasaklanmıştır. (24) Şikayet başvurusu ekinde yer alan ve Karasu ilçesinde faaliyet gösteren bazı fırıncıları n ekmek fiyatları ile ekmek satım şartlarını birlikte tespit ettiklerine ilişkin sözleşme , 4054 sayılı Kanun un 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde sayılan hallere uymaktadır. (25) Sözleşmenin gerçekten var olup olmadığının ve uygulamaya geçirilip geçirilmediğinin tespiti amacıyla Sakarya ili Karasu ilçesi sınırları içerisinde bulunan ODA da yerinde inceleme yapılmış, sözleşmede imzası bulunan ve sözleşmeye uyulup uyulmadığını kontrol etme görevi verilen dört fırın yetkilisi2 ile Karasu d a piyasa fiyatının altında fiyatlarla ekmek satışı yaptığı bilinen bir fırınla görüşme gerçekleştirilmiştir3. (26) Yapılan görüşmelerde, ekmeğin rayiç fiyatın altında satılmamasına ilişkin olarak fırıncılar tarafından , sözleşmenin ertesi günü ekmeğin rayiç fiya t olan 1,50 TL nin altında satıldığı, sözleşmeyi uygulama yönünde irade birlikteliği oluşmadığı, fırıncıların sözleşme ile kendilerini bağlı hissetmediği, sözleşmenin ölü olarak doğduğu, sözleşmenin uygulanmayacağının baştan belli olduğu, özellikle ulusal marketlerin fiyatlarına müdahale edilemeyeceği için sözleşmenin zaten uygulanamayacağı ifade edilmiştir. Nitekim İskenderoğlu Ekmek in halihazırda kendi büfelerinden ekmeği ( ..) sattığı anlaşıl maktadır. (27) Bakkallara verilecek iskonto oranının %20 olması ve iskonto oranının altına inilmemesine ilişkin olaraksa fırıncılar, ekmek satışlarında en fazla rekabetin iskonto oranlarında yaşandığını ve fırıncıların bakkallara değişik oranlarda iskonto verdiklerini belirtmişlerdir. (28) İlçe dışındaki fırıncılardan ekmek ge lmesinin engellenmesine ilişkin olarak ODA ile yapılan görüşmede belediye ile görüşülmediği, Karasu ilçesine başka ilçelerden ve illerden fırıncıların satış yaptığı belirtilmiştir. Ayrıca Karasu ilçesindeki fırıncıların Sakarya ya ait başka coğrafi bölgele rde de satış yaptığı belirtilmiştir. Örneğin ODA Başkanı ( ..) şirketinin ( ..) vurgulanmıştır. (29) Son olarak anlaşmaya uymayan fırıncılara 100.000 TL lık senetlerin cebri icrası için işlem başlatılacağına ilişkin olaraksa, senetlerin ODA da emanete bırakıl dığı ancak tarafların anlaşmaya uymaması sonucu hiçbir işlem yapılmadığı ve herhangi bir fırıncı aleyhine ihtarname çekilmediği belirtilmiştir. 2 Hakkı Usta İskenderoğlu Ekmek Fırını, Eminoğlu Ekmek Fırını, Aziziye Unlu Mamulleri ve Çırakoğlu Ekmek Fırını yetkilileri. 3 Karasu İskenderoğlu Ekmek Fırını 17-42/664 -293 6 / 9 (30) Bu kapsamda, her ne kadar şikayete konu sözleşmenin varlığı yapan fırıncılar tarafından kabul edilse de, sözleşmenin hiçbir zaman uygulamaya konulmadığı, halen Karasu da yer alan fırıncıların birbirinden farklı fiyatlarla ekmek sattığı, bakkallara birbirinden farklı iskonto oranları uyguladığı ve Karasu ya ilçe dışından ekmek geldiği anlaşılmaktadır. (31) Öte yand an yapılan görüşmelerde n fırıncılar ın, bazı fırın işletmecilerinin sigortasız işçi çalıştırması, vergi yükümlülüklerini yerine getirmemesi, gerekli hijyen kurallarına uymaması, belediyeden ruhsat alımı süreçlerinde standardın olmayışı gibi hususlarda şikay etçi oldukları görülmektedir. Fırın işletmecileri, yukarıda sayılan unsurların yanı sıra, Karasu nun yazlık bir ilçe olması ve yazın nüfus artışına paralel olarak açılan fırınların kışın da faaliyetlerine devam etmesi sonucu piyasadaki toplam üretim kapasi tesinin fazlalığı nedeniyle haksız rekabete maruz kaldıklarını belirterek mevzuata ve gerekli üretim koşullarına uymayan işletmelerin maliyet avantajı elde ettiğini, böylece bu fırınların nizami şekilde çalışan fırıncıların katlandıkları birim maliyetlerin de altında fiyatlarla satış yapabildiklerini ileri sürmekte ve şikâyet başvurusunda yer alan sözleşmeyi haksız rekabetten korunmak adına imzaladıklarını ileri sürmektedirler. Ne var ki önaraştırmaya konu sözleşmede, fiyat tespitine yönelik irade uyuşmas ı ile yeniden satış fiyatının tespiti (bayi kar marjlarının belirli seviyenin üstüne çıkarılmaması) ve BİRLİK tarafından belirlenen azami fiyatın altında satış yapılmaması gibi hususlar düzenlenmektedir. (32) Diğer yandan Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı ta rafından Gıda ve Tarımsal Ürün Piyasaları İzleme ve Değerlendirme Komitesi (GTÜPİDK) toplantılarında görüşülmek üzere 01.03.2016 da hazırlanan birim ekmek maliyetinin tespitine yönelik çalışmada, teorik olarak 5.000 adet/gün ve 10.000 adet/gün üretim kapas itelerine sahip iki fırının birim maliyetleri sırasıyla 64,1 Kuruş ve 57,5 Kuruş olarak hesaplanmıştır. Bu maliyet içinde en önemli kalemler olan un, maya, işçilik, elektrik, su, amortisman ve kira, 64 Kuruşluk birim maliyetin yaklaşık %92 sini oluşturmakt adır. Doğalgaz ile üretim yapan fırınlar için de maliyet dağılımı benzerlik göstermektedir. (33) Bunlardan un ve maya için katlanılan birim maliyetler üretim hacmine göre herhangi bir farklılık göstermezken, değişken maliyet kalemleri olan işçilik, enerji, amor tisman ve kira maliyetleri üretim hacminin düşmesi (düşük kapasite kullanımı) halinde birim maliyetlere önemli etkilerde bulunmaktadır. Zira yapılan çalışmada 10.000 ekmek/gün üretim hacimli bir fırının 5.000 ekmek/gün kapasiteli bir fırına göre birim mali yetlerinin işçilikte 2 Kuruş, elektrikte 3 Kuruş azaldığı hesaplanmıştır. Hatta su tüketiminden kaynaklanan maliyetin de birim başına 1,6 Kuruş azaldığı öngörülmüştür. (34) Yapılan hesaplamada amortisman ve kirada önemli değişiklikler olmadığı görülmektedir. Zira mevcut makina -teçhizat ve binanın tam olarak teorik kapasiteye göre kurulduğu ve bunların da tam kapasite ile kullanıldığı varsayılmaktadır. Bu çerçevede, teorik olarak belirlenen 5.000 ekmek/gün kapasiteli bir fırının birim maliyeti, kapasite kullanım oranı düştükçe, artan birim işçilik, enerji, amortisman, kira ve su maliyetleri nedeniyle önemli ölçüde yükselecektir. (35) Dolayısıyla 5.000 ekmek/gün teorik kapasiteli elektrik enerjisi kullanan bir fırının 2016 yılı Mart ayında hesaplanan birim maliyeti 64 K uruş iken, yerinde incelemede elde edilen belgelerden görüldüğü üzere ortalama üretim miktarları 1000 ila 3000 ekmek/gün olan Karasu fırınlarının birim maliyetlerinin 64 Kuruş un önemli ölçüde üzerinde olacağını ileri sürmek mümkündür. Zira yerinde incelem eler sırasında iletilen sözlü ifadelerde birim maliyetlerin 1 TL civarında olduğu belirtilmiştir. Bu noktada ekmek fırınlarının yüksek birim maliyetlerinin büyük ölçüde düşük kapasite kullanımından (düşük verimlilikten) kaynaklandığı anlaşılmaktadır. 17-42/664 -293 7 / 9 (36) Diğer taraftan fırın işletmecileri , düşük kapasite kullanımının sorumlusu olarak Karasu bölgesinde nüfusla orantılanamayacak kadar çok sayıda fırının faaliyet te bulunuyor olmasını gösterirken, bu durumun fırınların satışlarını düşürdüğünü, dolayısıyla üretim kapasitesinin oldukça altında kalındığını ileri sürmektedir. (37) Öte yandan sair gerekçelerle (sigortasız işçi çalıştırma, kalitesiz hammadde kullanma veyahut da daha etkin çalışarak maliyetleri düşürme vs.) maliyet altında satış yapan fırınların haksız rekabet oluşturup oluşturmadıkları ve eğer oluşturuyorsa bu şekilde maliyet altı satış yapan fırınların faaliyetlerinin engellenmesine yönelik fırıncı ve/veya esnaf sanatkâr odaları uygulamalarının 4054 sayılı Kanun a aykırı sonuçlar doğurabilecek olması nedeniyle bu konudaki ilgili Yargıtay kararları incelenmiştir. (38) Söz konusu kararlardan ilki, Çankırı 1. Asliye Hukuk Mahkemesi nin 03.12.2013 tarih 2013/41 -2013/472 sayılı kararı ve ilk derece mahkemesi hükmünü onayan Yargıtay 11. Hukuk Dairesi nin 23.06.2014 tarih, 2014/11805 sayılı kararıdır. Söz konusu davada, Çankırı ilinde faaliyet gösteren iki fırıncının ekmeği maliyetinin altında satarak haksız rekabette bulundukları iddiası ele alınmıştır. Dosya kapsamında bilirkişi görüşüne başvurularak 250 gr. ekmeğin maliyeti tespit ettirilmiştir. Bilirkişi tarafından, bir adet ekmeğin maliyetinin, bulunulan il, kullanılan üretim tekniği ve girdilerin özelliklerine bağlı olarak değişebileceği belirtilerek, bir çuval undan ortalama 240 adet ekmek üretilebilmesinden har eketle bir adet ekmeğin maliyetinin 60 Kuruş olduğu belirlenmiştir. Kararda dosyaya sunulan belgelerden ve toplanan delillerden yola çıkılarak, maliyetler gereği 70 Kuruş tan satılması gereken 250 gr ekmeği, 40 Kuruş a satmaları nedeniyle davalıların haksı z rekabette bulunduklarına hükmedilmiştir. Yargıtay 11. Hukuk Dairesi nin 23.06.2014 tarih, 2014/11805 sayılı kararı ile ilk derece mahkemesi kararı onanmıştır. (39) Benzer şekilde Yargıtay 11. Hukuk Dairesi nin 23.11.2016 tarih, 2016/9020 sayılı kararında Dair enin bir önceki kararıyla uyumlu bir şekilde maliyet altında fiyatla ekmek satışının haksız rekabet fiilini oluşturduğu hükme bağlanmıştır. Buna karşılık yine Yargıtay 11. Hukuk Dairesi nin 21.06.2017 tarih, 2017/3932 sayılı kararında odaların hazırladığı fiyat tarifelerinde yer alan fiyatların azami hadleri gösterdiği, belirlenen rayicin altında bir fiyatla ekmek satışında bir engel ve sakıncanın olmadığı, rayiç fiyatın altında satış yapılmasıyla haksız rekabetin koşullarının gerçekleşmediğine hükmedilmişt ir. (40) Kurumun kuruluşundan bugüne kadar , fırın işletmelerinin satış fiyatları ve haksız rekabet oluşturduklarına dair Yargıtay kararlarına da konu olan 70 den fazla başvuru olmuştur. Dolayısıyla ülkemizde tüketicinin gözünde en temel gıda maddesi olarak görülen ve enflasyonist etkileri olduğu da bilinen ekmeğe ilişkin yaşanan sorunların yapısal sorunlar olduğu aşikârdır. (41) Şikayete konu sözleşmenin varlığı tarafı olan fırıncılar tarafından kabul edilse de, sözleşmenin hiçbir zaman uygulanmadığı, diğer bir deyişle hayata geçmediği, halen Karasu da y er alan fırıncıların birbirinden farklı fiyatlarla ekmek sattığı, bakkallara birbirinden farklı iskonto oranları nın uygulandığı dikkate alınarak , dosya konusu uygulamalara yönelik olarak bu aşamada soruşturma açılmasına gerek olmadığı, ancak 4054 sayılı Ka nun un 4. maddesi kapsamında rekabeti bozucu etki doğuran ya da doğurabilecek uygulamalar dan kaçınılması gerektiği yönünde şikayete konu sözleşmeyi imzalayan fırıncılara 4054 sayılı Kanun un 9. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca görüş gönderilmesi gerektiğ i kanaatine varılmıştır. 17-42/664 -293 8 / 9 J. SONUÇ (42) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre, 4054 sayılı Kanun un 51. maddesi uyarınca, 17 -41 sayılı toplantıda yapılan ilk oylama ve 17 -42 sayılı toplantıda yapılan ikinci oylama sonucunda ; 1. Dosya konusu iddialara yönelik olarak 4054 sayılı Kanun un 41. maddesi uyarınca bu aşamada soruşturma açılmasına gerek olmadığına , 2. Bununla birlikte, elde edilen bulgu ve emareler dikkate alınarak, 4054 sayılı Kanun un 4. maddesi kapsamında rekabeti bozucu etki doğuran ya da doğurabilecek uygulamalar dan kaçınılması gerektiği, aksi takdirde 4054 sayılı Kanun çerçevesinde haklarında işlem başlatılacağı yönünde , ilgili dosya kapsamında bulunan SÖZLEŞMEDİR başlıklı metinde imzası olan fırıncıla ra, Kanun un 9. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca görüş bildirilmesi için Başkanlığın görevlendirilmesine gerekçeli kararın tebliğinden itibaren 60 gün içinde Ankara İdare Mahkemelerinde yargı yolu açık olmak üzere, OYÇOKLUĞU ile karar verilmiştir . 17-42/664 -293 9 / 9 Rekabet Kurulu nun 21.12.2017 Tarih ve 17-42/664 -293 Sayılı Kararına KARŞI OY GEREKÇESİ Kurulumuz, 21.12.2017 tarih ve 17 -42 sayılı toplantısında; Sakarya ili Karasu İlçesinde faaliyet gösteren fırıncılar hakkında 4054 sayılı Kanun un 4. maddesini ihlal ettiği iddiasına ilişkin yürütülen ön araştırma ile ilgili olarak; 1. Dosya konusu iddialara yönelik olarak 4054 sayılı Kanun un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek olmadığına, 2. Bununla birlikte, elde edilen bulgu ve emar eler dikkate alınarak, 4054 sayılı Kanun un 4.Maddesi kapsamında rekabeti bozucu etki doğuran ya da doğurabilecek uygulamalardan kaçınılması gerektiği, aksi takdirde 4054 sayılı Kanun çerçevesinde haklarında işlem başlatılacağı yö nünde,ilgili dosya kapsamında bulunan SÖZLEŞMEDİR başlıklı metinde imzası olan fırıncılara, Kanunun 9. maddesinin üçüncü fıkrası gereğince görüş bildirmesi için Başkanlığın görevlendirilmesine , karar vermiştir. Aşağıda ayrıntıları sunulan gerekçelerle K urulumuzun mezkûr karara katılmamız mümkün olmamıştır. 3. Dosya içerisinde elde edilen bilgi ve belgelerden ön araştırmaya tabi olan Sakarya ili karasu ilçesinde faaliyet göstermekte olan fırıncıların bir araya gelerek, 03 .04.2017 tarihinden itibaren geçerl i olmak üzere, SÖZLEŞMEDİR başlıklı bir sözleşme imzaladıkları, imzalanan bu sözleşmede maddeler halinde; - ekmeğin rayiç fiyatın altında satılmayacağı, - bakkallara verilecek iskonto oranının %20 olacağı, iskonto oranının altına inilmeyeceği, - bakkallard an iade ekmek alınmayacağı, - bakkallardaki dolapların azami iki dolap olacağı, fırıncıların bakkallara teklif götüremeyeceği, - ilçe dışındaki fırıncılardan ekmek gelmemesi için belediye ile görüşüleceği ve - anlaşmaya uymayan fırıncılara 100.000 TL lik senetlerin cebri icrası için işlem başlatılacağı hükme bağlanmıştır. 4. Bu husus hazırlanan ön araştırma raporunda da, raportörler tarafından tespit edilmiş, yine ön araştırma esnasında kendisi ile görüşülen taraf lar, yazılı sözleşme yaptıklarını ve bu şartlar ışığında ekmek fiyatlarının birlikte tespit edilmesine yönelik anlaşma yaptıklarını kabul etmiştir. 5. Söz konusu şikayet ile ilgili olarak yapılan ön araştırmada elde edilen veriler ışığında, ön araştırmanın soruşturmaya dönüşmesi ile daha ayrıntılı araştırma yapılması ve bunun sonucunda 4054 sayılı kanunun 4. Maddesine aykırılık olup olmadığının tespiti yapılması gerekirken, soruşturma açılmamasına ve görüş gönderilmesine karar verilmesinin usule aykırı olduğ u kanaatinde olunup; Açıklanan nedenlerle anılan karara ilişkin çoğunluk görüşüne katılmamız mümkün olmamıştır. Adem BİRCAN Mehmet AYAN Kurul Üyesi Kurul Üyesi