Rekabet Kurumu Başkanlığından, REKABET KURULU KARARI Dosya Sayısı : 2017 -3-62 (Önaraştırma ) Karar Sayısı : 17-44/688-302 Karar Tarihi : 28.12.2017 A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER Başkan : Prof. Dr. Ömer TORLAK Üyeler : Arslan NARİN, Adem BİRCAN , Şükran KODALAK , Mehmet AYAN B. RAPORTÖR LER: İbrahim Hilmi KOÇAK, Ebrar KOCAMAN C. BAŞVURUDA BULUNAN LAR : - Selçuk PATLAK ( ..) - Oğuzhan AKTAŞ ( ..) D. HAKKINDA İNCELEME YAPILAN : - Konya ili Seydişehir ilçesinde ekmek üretimi yapan fırıncılar (1) E.
Rekabet Kurumu Başkanlığından, REKABET KURULU KARARI Dosya Sayısı : 2017 -3-62 (Önaraştırma ) Karar Sayısı : 17-44/688-302 Karar Tarihi : 28.12.2017 A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER Başkan : Prof. Dr. Ömer TORLAK Üyeler : Arslan NARİN, Adem BİRCAN , Şükran KODALAK , Mehmet AYAN B. RAPORTÖR LER: İbrahim Hilmi KOÇAK, Ebrar KOCAMAN C. BAŞVURUDA BULUNAN LAR : - Selçuk PATLAK ( ..) - Oğuzhan AKTAŞ ( ..) D. HAKKINDA İNCELEME YAPILAN : - Konya ili Seydişehir ilçesinde ekmek üretimi yapan fırıncılar (1) E. DOSYA KONUSU: Konya ili Seydişehir ilçesinde faaliyet gösteren fırıncıların üretim faaliyetlerini birleştirerek aralarında anlaşmak suretiyle ekmek fiyatını belirledikleri ve anlaşmaya uymayan diğer fırınları piyasa dışına çıkarmakla tehdit ettikleri iddiası. (2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: 21.08.2017 tarihinde Başbakanlık İletişim Merkezine Selçuk PATLAK ve Oğuzhan AKTAŞ tarafından yapılan, 22.08.2017 tarihinde Gümrük v e Ticaret Bakanlığına yönlendirilen, akabinde 22.08.2017 tarihinde Rekabet Kurumu (Kurum) kayıtlarına intikal eden başvurular ve şikayetçilerle 07.09.2017 tarihinde yapılan telefon görüşmelerinde özetle, Konya ili Seydişehir ilçesinde bulunan bazı fırıncıl arın Bizim Ekmek adı altında bir araya gelerek tek fırında üretim yaptıkları ve ekmek fiyatlarını birlikte belirleyerek rekabet ortamını bozdukları, anlaşmaya uymayan fırınları tehdit etmek suretiyle piyasadan dışlamaya çalıştıkları iddia edilerek gereğini n yapıl ması talep edilmektedir . (3) G. DOSYA EVRELERİ: Söz konusu başvuruya istinaden hazırlanan 07.09.2017 tarih ve 2017 -3-62/İİ sayılı İlk İnceleme Rapor u; Rekabet Kurulu nun (Kurul) 27.09 .2017 tarihli toplantısında görülmüş ve dosya konusu iddialara yönelik olarak 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun un (4054 sayılı Kanun) 40. maddesinin birinci fıkrası uyarınc a önaraştırma yapılmasına 17 -30/506-M sayı ile karar verilmiştir. (4) Dosya süreci nde 28.11.2017 tarihinde fırıncılarla ve ilgili meslek odaları yla görüşmeler gerçekleştirilmiştir. Önaraştırma sonucunda düzenlenen 25.12.2017 tarih ve 2017 -3- 62/ÖA sayılı Önaraştırma Raporu Kurul toplantısında görüşülmüş ve karara bağlanmıştır. (5) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: Dosya kapsamında ; Konya ili Seydişehir ilçesinde fa aliyet gösteren altı fırıncının bir araya gelerek kurmuş oldukları Bizim Ekmek adi ortaklığına 4054 sayılı Kanun un 5. maddesi çerçevesinde bireysel muafiyet tanınması, Konya ili Seydişehir ilçesinde faaliyet göstermekte olan fırın işletmeleri hakkında 405 4 sayılı Kanun un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına yer olmadığı dile getirilmektedir. 17-44/688-302 2/11 I. İNCELEME, GEREKÇE VE HUKUKİ DAYANAK I.1. Sektör Hakkında Bilgi (6) Önaraştırma konusu olan klasik ekmek, buğday ununa su, tuz ve maya katılmasının ardından bu karışımın mayalanmaya bırakılması ve pişirilmesi ile elde edilmektedir. Ülkemizde klasik ekmek üreten 40.000 in üzerinde fırının büyük kısmını küçük işletmeler oluşturmaktadır. Klasik ekmeğin üretimini, üretim teknolojisi bakımından; geleneksel üretim ve e ndüstriyel üretim olarak ikiye ayırmak mümkündür. (7) Geleneksel üretim küçük çaplı fırınlar bünyesinde gerçekleştirilmekte, bu fırınlardaki üretim büyük oranda beyaz buğday unundan yapılan ekmekle sınırlı olmaktadır. Endüstriyel üretim ise ekmeğin yüksek kapa site ile üretimini sağlamakta, yeni teknolojilerin uygulanmasına, işbölümünün artmasına, uzmanlaşmaya imkân tanımaktadır. Bir başka deyişle, yüksek kapasite ve düşük maliyet ile ölçek ekonomilerinin pozitif etkilerinden faydalanma ve uzmanlaşma sayesinde d aha ucuz, daha hijyenik ve daha geniş bir ürün yelpazesi ortaya çıkmaktadır. Tünel/kombine fırınlar büyük ölçekli ekmek üretim tesislerine örnek verilebilir. (8) Türkiye de ekmek üretimine ilişkin esaslar temel olarak Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği ne göre hazı rlanan 2012/2 sayılı Türk Gıda Kodeksi Ekmek ve Ekmek Çeşitleri Tebliği (Tebliğ) ile düzenlenmiştir. (9) Söz konusu Tebliğ de ekmek ve ekmek çeşitlerinin tanımının yapıldığı ve bu ürünlerin özelliklerinin belirlendiği görülmektedir. Tebliğ in Amaç başlıklı 1 . maddesinde ekmek ve ekmek çeşitleri kav ramları ayrı ayrı ifade edilmiş ve tanımlanmıştır . Nitekim ekmek kavramı, yalnızca buğday unundan yapılan ürünler için kullanılmaktayken "ekmek çeşitleri" buğday ununa diğer tahılların ve hatta çeşnilerin katılmas ı ile ortaya çıkan ürünleri tanımlamak için kullanılmıştır. (10) Klasik ekmek ile çeşit ekmek arasındaki en önemli fark, klasik ekmeğin gramaj ve fiyatlandırma bakımından tabi olduğu sınırlamalar nedeniyle ortaya çıkmaktadır. Zira Tebliğ in 5. maddesine göre, klasik ekmek asgari 200 gram ağırlıktan başlayarak ellişer gram artırılmak suretiyle piyasaya sunulabilmektedir. Anılan maddenin devamında çeşit ekmekler için istisna tanınarak paketlenmiş ekmeklerin ağırlıkları bakımından muhtelif ağırlıklarda piyasaya su nulması mümkün kılınmıştır. (11) Fiyatlandırma yönünden bakıldığında, klasik ekmek fiyatının Tebliğ deki gramaja ilişkin hüküm çerçevesinde düzenlendiği, gramaj bazında fiyat üst sınırı belirlendiği anlaşılmaktadır. Ekmek üreticilerinden Esnaf ve Sanatkârlar O dalarına bağlı olan esnaf niteliğindeki işletmelerin 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu nun 62. maddesine göre belirlenen azami fiyatlara uymaları gerekmektedir. Ticaret ve sanayi odalarına kayıtlı tacir ve sanayici niteliğindeki iş letmeler ise, 5174 sayılı Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği ile Odalar ve Borsalar Kanunu nun (5174 sayılı Kanun) 12. maddesi ve bu maddeye dayanarak çıkarılan Tacir ve Sanayiciler Tarafından Üretilen Mal ve Hizmetlerin Azami Fiyat Tarifelerinin D üzenlenm esi Hakkında Yönetmelik hükümleri çerçevesinde belirlenen azami fiyat tarifesine uymak durumundadır. Ancak azami fiyatın altında bir fiyatla satış yapılabilmesinin önünde herhangi bir engel bulunmamaktadır. 17-44/688-302 3/11 I.2. İlgili Pazar I.2.1. İlgili Ürün Pazarı (12) İlgili ürün pazarının tespitinde, tüketicinin gözünde fiyatı, kullanım amaçları ve nitelikleri bakımından aynı sayılan mal veya hizmetlerden oluşan pazar dikkate alınmaktadır. (13) Ülkemizde tüketicinin gözünde en temel gıda maddesi olarak görülen ekmeğin talep ikamesi düşüktür. Diğer bir ifadeyle ekmek tüketici için vazgeçilmez bir üründür. Ekmeğin temel gıda madde olması ve diğer gıda ürünleriyle ikame edilebilirliğinin olmaması nedeniyle birçok Kurul kararında ilgili ürün pazarı ekmek pazarı olarak belirlenmiş tir. Bu kapsamda, işbu dosya açısından da ilgili ürün pazarı ekmek pazarı olarak tespit edilmiştir. I.2.2. İlgili Coğrafi Pazar (14) Coğrafi pazar, teşebbüslerin mal ve hizmetlerinin arz ve talebi konusunda faaliyet gösterdikleri, rekabet koşullarının yeter li derecede homojen ve özellikle rekabet koşulları komşu bölgelerden hissedilir derecede farklı olduğu için bu bölgelerden kolayca ayrılabilen bölgelerdir. (15) Konya ilinin Seydişehir ilçesinde ilgili teşebbüsler, ilçe merkezi ve çevresinde faaliyet göstermekt edirler. Bununla birlikte ilçeye dışarıdan ekmek gelmediği bilgisi edinilmiştir. Bu kapsamda ilgili coğrafi pazar Seydişehir ilçesi olarak belirlenmiştir. I.3. Önaraştırma Sürecinde Yapılan Görüşmelerde Elde Edilen Bilgiler (16) İlçede sektörün işleyişi, ek mek fiyatlarının nasıl oluştuğu ve ortak üretime geçilmesine ilişkin şikayetin doğruluğuyla ilgili olarak 28.11.2017 tarihinde Seydişehir Esnaf ve Sanatkarlar Odası, Seydişehir Ticaret ve Sanayi Odası (ODA), Kral Gıda, Doyum Ekmek Fırını, Üçpınar Ekmek Fab rikası, Seydişehir Belediyesi iştiraki Sebeltaş Beton Elemanları Makine İnşaat San. ve Tic. A.Ş. (SEBELTAŞ) ve Yol Ekmek Fırını ile görüşme gerçekleştirilmiştir. (17) Yapılan görüşmelerde ekmek üreticileri arasında 4054 sayılı Kanun u ihlal eden herhangi bir b ilgi veya bulguya ulaşılamamıştır. Bununla birlikte aşağıda da belirtileceği üzere Seydişehir ilçesi ekmek pazarında rekabeti etkileyen ve 4054 sayılı Kanun kapsamında değerlendirilebilecek başka hususlara rastlanılmıştır. (18) Yapılan görüşmelerde özetle, - 2013 yılında Doyum Ekmek, Erdoğanlar Ekmek, Çağlayan Ekmek, Başak Ekmek ve Seydişehir Ekmek in biraraya gelerek Bizim Ekmek adı altında adi ortaklık kurduğu, daha sonra bu ortaklığa Üçpınar Ekmek in de dahil olduğu, - Söz konusu ortaklığın maliyetleri düşürmek için kurulduğu, - Ekmek fiyatının ODA tarafından ve en son 2017 Eylül sonunda 1 TL olarak belirlendiği, - İsteyen teşebbüslerin herhangi bir baskı olmadan daha düşük fiyatlarla da ekmek satabileceği, - Seydişehir ilçesine dışarıdan ekmek gelmediği belirtilmiştir . 17-44/688-302 4/11 (19) Ayrıca, Doyum Ekmek Fırını ( ..) ile yapılan görüşmede; ilçedeki fırınların günlük ortalama 2.000 2.500 ekmek ürettiği, düşük kapasiteyle çalışılması ve bununla birlikte her fırının yaklaşık yedi sekiz işçi çalıştırması gerektiği için maliyetlerin y üksek olduğu, maliyetlerin düşürülmesi adına Bizim Ekmek adı altında bir adi ortaklığın kurulduğu, bu ortaklığa bağımsız bir fırının da katılmak istediği ancak ortaklığın geleceği açısından kabul edilmediği, ortaklık içinde ( ..) üretim yapıldığı, ortaklığ a üye diğer fırınlarda üretim faaliyetinin olmadığı, ancak asıl üretimin ( ..) te günlük ortalama ( ..) adet ile yapıldığı, ( ..) ekmeğin ( ..) te ve ( ..) ekmeğin de ( ..) te üretildiği, maliyetlerin normalde ( ..) kuruş olduğu ancak ortaklık sayesinde ma liyetlerin ( ..) kuruşa düştüğü, tüm bunların yanında fırınlarda çalıştırılacak kalifiye eleman bulma konusunda da sıkıntı yaşa ndığı ifade edilmiştir . (20) Kral Ekmek ( ..) ile yapılan görüşmede; Kral Ekmek in aile şirketi olduğu ve bu yapıyı bozmamak adına ort aklığa katılmadığı, isteseler ortaklığın hemen kendilerini dahil edeceği, günlük ortalama ( ..) ekmek üretildiği, bunun ( ..) adedinin ( ..) , geri kalanın da bakkallara satıldığı, fırınlarında toplam ( ..) işçi çalıştırıldığı ve kaliteli malzeme kullanılma sından dolayı maliyetlerin yüksek olduğu, maliyetlerinin ( ..) arasında olduğu, yüksek maliyetlerden dolayı yüksek fiyattan satış yapıldığı dile getirilmiştir. Yapılan görüşmede Kral Ekmek in ortaklıktan herhangi bir şikayetinin olmadığı, ortaklıktan bağım sız bir şekilde hareket edebildiği görülmüştür. (21) Bizim Ekmek ortaklığına en son katılan üye olan Üçpınar Ekmek ( ..) ile yapılan görüşmede; söz konusu adi ortaklığa ( ..) katıldığı, maliyetlerin yüksek oluşu nedeniyle faaliyetini ortaklığa devrettiği, üreti m ve dağıtımın ortaklık tarafından organize edildiği, ekmek fiyatının 80 kuruş olduğu zamanlarda kendi marketinde ( ..) ekmek sattığı, ( ..) kış aylarında yaklaşık ( ..) , yaz aylarında yaklaşık ( ..) ekmek ürettiği, maliyetlerin de ortalama ( ..) olduğu be lirtilmiştir. (22) Seydişehir Belediyesi iştiraki olan SEBELTAŞ ın ( ..) ile yapılan görüşmede; yeni fırın binasının inşası için dört aydır üretime ara verildiği, Haziran 2018 de yeni binanın faaliyete geçmesinin planlandığı, şu anda 1.000 civarında ekmeğin iht iyaç sahiplerine ücretsiz dağıtıldığı, 1.500 civarında ekmeğinse fırınlardan ( ..) alındığı ve ( ..) satıldığı, SEBELTAŞ ın üretim yaptığı dönemde ortalama ( ..) ekmek ürettiği, üretim kapasitelerinin ( ..) ekmek olduğu, bu dönemde maliyetin ( ..) ve son z amdan önce ekmek fiyatı 80 kuruş iken satış fiyatlarının ( ..) olduğu, belediye tarafından ekmek üretilmesinin ekmek fiyatlarının aşırı artmasını engellediği ve fırıncılar karşısında vatandaşlar için sigorta niteliğinde olduğu, fırıncılardan ekmek üretimin i sonlandırın şeklinde taleplerin geldiği ancak vatandaşlar için üretime devam edileceği, belediyenin fiyatları baskılama kapasitesi sayesinde herhangi bir fırına diğer fırınlar tarafından fiyat baskısının olamayacağı vurgulanmıştır. (23) Yol Ekmek Fırını ( ..) ile yapılan görüşmede, günlük ortalama ( ..) ekmek üretildiği, yaz aylarında Seydişehir nüfusunun artması sebebiyle bu rakamın ( ..) seviyelerine çıktığı, fırını üç kardeş birlikte işletmeleri ve bundan dolayı işçilik maliyetlerinin çok düşük olmasından ö türü ekmek maliyetlerinin ( ..) olduğu, bayilere ortalama ( ..) ekmek satıldığı, diğer fırınlardan kendilerine fiyat konusunda herhangi bir baskı yapılmadığı, aksine bayilerin baskısıyla ekmek fiyatlarının şekillendiği, zira kendi tezgâhında ( ..) satış ya pmak istediğinde bayilerin de bu fiyattan satmak istediği ve bu kapsamda bayilerce indirim talep edildiği ancak mevcut maliyet koşullarında bunu sağlayamayacakları ifade edilmiştir. 17-44/688-302 5/11 (24) ODA ( ..) ile yapılan görüşmede, Seydişehir de on fırının bulunduğu, bunl ardan sekiz tanesinin kendi odalarına bağlı olduğu, beş tanesinin maliyet ve KOSGEB ten hibe ve destek alabilmek gerekçesiyle bir araya gelerek bir yapı kurduğu, Üçpınar Ekmek in daha sonra bu yapıya katıldığı, ekmek fiyatının belirlenmesi hususunda fırınc ıların ODA ya başvurdukları, ODA nın da Belediye Başkanlığı, İlçe Tarım Müdürlüğü ve Konya Fırıncılar Odası ile istişare ederek çevre ilçelerdeki fiyatların da gözetilmesiyle fiyatları belirlediği, Seydişehir de bulunan ulusal marketlerden Makro Market in kendi ekmeğini ürettiği, diğer marketlerin Seydişehir deki anlaşmalı fırınlardan ekmek temin ettiği be lirtilmiştir . (25) Öte yandan ODA tarafından gönderilen bilgilere göre, 250 gr am normal ekmek fiyatlarının Seydişehir ilçesi çevresinde yer alan ilçeler kapsam ında Bozkır ilçesinde 1 TL, Beyşehir ilçesinde 1 TL, Akseki ilçesinde 1 ,25 TL olduğu, Konya ili merkezinde ise 90 kuruş ve 1 TL olmak üzere iki farklı fiyattan satıldığı anlaşılmaktadır. İlçelerinde de ekmeğin 1 TL den satıldığı, toplam üretim kapasite sinin 86.000 olduğu ve kış aylarında günlük ortalama 35.000 ekmek üretildiği görülmektedir. I.4. Hukuki Değerlendirme I.4.1. Dosya Kapsamındaki İddiaların Değerlendirilmesi (26) Başvuru konusu şikayetlerle ilgili olarak Seydişehir Esnaf ve Sanatkarlar Odası, ODA, SEBELTAŞ, şikayete konu ortaklığa üye iki fırın1 ve ortaklık dışında yer alan iki fırın yetkilisi2 ile yapılan görüşmelerde beş fırınının bir araya gelerek 2013 yılında üretimlerini Bizim Ekmek adlı adi ortaklık bünyesinde birleştirdiği ve 2017 yılında Üçpınar Fırın ın da katılmasıyla üye sayısının altıya çıktığı anlaşılmıştır. (27) Şikayet başvurusunda yer alan iddialardan Bizim Ekmek in bir tekel oluşturup, ekmek fiyatlarını istedikleri seviyeye çıkarmak gibi bir amaçlarının veya faaliyetlerinin olup olmadığı na ilişkin herhangi bir bilgiye ulaşılamamıştır. Zira Seydişehir ilçesi sınırları içerisinde ekmek fiyatları Belediye Başkanlığı, İlçe Tarım Müdürlüğü ve Konya Fırıncılar Odası ile istişare edilerek ODA tarafından belirlenmektedir. Eylül 2017 sonu itibarıy la ekmek fiyatı ODA tarafından 1 TL olarak belirlenmiştir. Ekmeğin maliyetinin teşebbüslerin büyüklüğüne, maliyetlerine ve teşebbüslerin yapısına göre değişmekle birlikte ortalama ( ..) kuruş olduğu görülmüştür. Teşebbüslerin kapasite kullanım oranlarına, çalıştırdıkları işçi sayısına, aile bireylerinin işçi olarak çalışıp çalışmadığına göre maliyetler dalgalanmaktadır. Halihazırda Seydişehir ilçesinde ekmek, çevre ilçelerle aynı seviyede hatta daha düşük fiyata satışa sunulmaktadır. (28) Ekmek fiyatlarının ODA nın belirlediği sınırlar içerisinde kalmak koşuluyla fırıncılar tarafından belirlenmesi noktasındaysa yapılan görüşmelerden bu hususu destekler herhangi bir bilgiye ulaşılamamıştır. Kaldı ki Yol Ekmek in fiyatlama konusunda rakiplerden ziyade bayilerin bas kısını hissettiği, SEBELTAŞ ın her zaman ODA fiyatlarının altında satış yaptığı, Kral Ekmek in yüksek maliyetlerden dolayı yüksek fiyatlardan ekmek sattığı belirtilmiştir. Bununla birlikte SEBELTAŞ, belediye tarafından ekmek üretilmesinin ekmek fiyatlarını n aşırı artmasını engellediğini ve fırıncılar karşısında vatandaşlar için sigorta niteliğinde olduğunu, fırıncılardan ekmek üretimini sonlandırın şeklinde taleplerin geldiğini ancak vatandaşlar için üretime devam edeceklerini vurgulamıştır. 1 Doyum Ekmek Fırını, Üçpınar Ekmek 2 Kral Ekmek, Yol Ekmek Fırını 17-44/688-302 6/11 (29) Bizim Ekmek O DA nın belirlediği fiyat üzerinden ekmek satışı gerçekleştirmektedir. Bizim Ekmek in fiyatlama noktasında diğer fırınlara baskı kurup kurmadığı iddiasına yönelik olarak fırınların dilerlerse ekmeği belirlenen fiyatın altında satabilme imkanına sahip olmakl a birlikte gerek maliyetlerin yüksek oluşu gerekse bayilerin fırınların kendi tezgahlarında ucuza ekmek satmak istemeleri durumunda ek iskonto istemeleri nedeniyle, belirlenen fiyattan satışlarını gerçekleştir diği belirlenmiştir. Bunun dışında bağımsız fır ıncılar söz konusu şikayette iddia edildiği gibi herhangi bir baskı ve tehditle karşılaşmadıklarını belirtmiştir. Kaldı ki SEBELTAŞ, belediyenin fiyatları baskılama kapasitesi sayesinde herhangi bir fırına diğer fırınlar tarafından fiyat baskısının olamaya cağını dile getirmiştir. Bizim Ekmek ortaklığının anlaşmaya uymayan diğer fırınları piyasa dışına çıkarmakla tehdit ettiğine ilişkinse herhangi bir bilgi veya bulguya ulaşılamamıştır. (30) Ancak bu noktada 2013 yılında kurulan Bizim Ekmek adi ortaklığının 4054 sayılı Kanun kapsamında bir yoğunlaşma doğurucu işlem mi yoksa rakip teşebbüsler arasında bir anlaşma mı olduğunun ortaya konularak belirlenen nitelik çerçevesinde 4054 sayılı Kanun kapsamındaki durumunun değerlendirilmesi gerekmektedir. I.4.2. Bizim Ekme k Adi Ortaklığının 2010/4 sayılı Tebliğ Çerçevesinde Değerlendirilmesi (31) Daha önce de ifade edildiği üzere , Seydişehir ilçesindeki beş fırın bir araya gelerek 2013 yılında üretimlerini Bizim Ekmek adlı adi ortaklık bünyesinde birleştir miş, 2017 yılında Üçpınar Fırın ın da katılmasıyla üye sayısı altıya çıkmıştır. (32) Anılan f ırıncılar tarafından imzalanan Bizim Ekmek Ortaklık Sözleşmesi nin (SÖZLEŞME) 4. madde sinde ortaklığın; ( ..) , ( ..) , ( ..) ve ( ..) alanlarında faaliyet gösterece ği belirtilmektedir. SÖZLEŞME nin 1. maddesi uyarınca kurucu ortaklar, 5. maddesi uyarınca sermaye yapısı ve 10. maddesi uyarınca ortaklık payları düzenlenmiş olup ilgili hususlar için aşağıdaki tablo hazırlanmıştır . Tablo : Ortaklığın Sermaye Yapısı ve Ort aklık Payları3 Hissedar Hisse Oranları -Tutarları ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) (33) SÖZLEŞME nin 6. maddesinde ortaklar kurulunun ( ..) , ortaklığı temsil eden en yetkili organ olduğu belirtilmiş, ortakların ( ..) katılımıyla toplanacağı ve katılanların ( ..) karar alınacağı kararlaştırılmıştır. Bununla birlikte, SÖZLEŞME nin 12. madde sinde bir ortağın şahsına ilişkin sebeplerden dolayı, ortaklar kurulu üye tam sayısının ( ..) ortaklıktan çıkarılma yönünde karar vermeleri ile o rtaklıktan çıkarılacağı, 13. madde sinde bütün ortakların ( ..) oranı ile karar vermeleri halinde ortaklığın sona ereceği ve ortakların istedikleri zaman ( ..) oranı ile karar vererek ortaklığı feshedebileceği hükme bağlanmıştır. (34) Son olarak SÖZLEŞME nin 7. madde sinde ise ortaklığın ticaret unvanı ve kaşesi altında ortaklığı ilk 20 yıl için ( ..) dan (( ..) ) herhangi ikisinin ata cakları müşterek imza ile temsil ve ilzama yetkili kılındığı kararlaştırılmıştır. 3 ( ..) . 17-44/688-302 7/11 (35) Bu noktada Bizim Ekmek ortaklığının, 4054 sayıl ı Kanun un 7. maddesi ve 2010/4 sayılı Rekabet Kurulundan İzin Alınması Gereken Birleşme ve Devralmalar Hakkında Tebliğ (2010/4 sayılı Tebliğ) kapsamında tam işlevsel bir ortak girişim niteliği incelenmelidir. (36) 2010/4 sayılı Tebliğ in 5. maddesinin üçüncü f ıkrasında Bağımsız bir iktisadi varlığın tüm işlevlerini kalıcı olarak yerine getirecek bir ortak girişimin oluşturulması bu maddenin 1. fıkrasının (b) bendi kapsamında bir devralma işlemi olarak kabul edilmektedir. denilmektedir. Bu çerçevede, bir ortak girişimin 2010/4 sayılı Tebliğ kapsamında bir devralma olarak değerlendirilebilmesi için ortak kontrol ve tam işlevsellik (bağımsız iktisadi varlık) koşullarının karşılanması gerekmektedir. (37) Birleşme ve Devralma Sayılan Haller ve Kontrol Kavramı Hakkın da Kılavuz un (Kontrol Kılavuzu) 48. paragrafında, iki ya da d aha fazla teşebbüs ya da kişi başka bir teşebbüs üzerinde belirleyici etki uygulama imkânına sahipse ortak kontrolden söz edileceği, bu anlamda belirleyici etkinin bir teşebbüsün stratejik ticar i davranışlarını belirleyen eylemleri engelleme yetkisi anlamına geldiği ve belirli bir hissedara bir teşebbüste stratejik kararları belirleme yetkisi veren tek kontrolün aksine, ortak kontrolün özelliğinin iki ya da daha fazla ana şirketin önerilen strate jik kararları reddetme yetkisinden kaynaklanan kilitleme olasılığı olduğu belirtilmektedir. (38) Kontrol Kılavuzu nun 51. paragrafında ikiden fazla ana şirket olduğu hallerde, azınlık hissedarlarının ortak girişimin stratejik ticari davranışı için gerekli olan kararları veto etmelerini sağlayan haklara sahip olduğu durumlarda ortak kontrolden söz edilebileceği ve veto haklarının genel kurul toplantılarındaki karar alma nisapları vasıtasıyla ya da ana şirketlerin yönetim kurulunda temsil edildiği ölçüde yönetim kurulu vasıtasıyla kullanılabileceği ifade edilmektedir. (39) 52. ve 53. paragraflarda belirleyici etki uygulama imkânı sağlayan veto haklarının ortak girişimin işletme politikası hakkındaki stratejik kararlarla ilgili olması gerektiği , bu kapsamda yatırımcıla rın finansal çıkarlarının korunması için normalde azınlık hissedarlarına verilen veto haklarının ötesine geçmesi nin beklendiği , ortak girişimin ana sözleşmesindeki değişiklik, sermayede artış ya da azalma veya tasfiye gibi kararlar üzerindeki veto hakkının azınlık hissedarlarının finansal çıkarlarını korumaya yönelik haklardan olduğu, ortak girişimin satışı ya da tasfiyesini engelleyen bir veto hakkının da ilgili azınlık hissedarına ortak kontrol sağlamadığı, ortak kontrol sağlayan veto haklarının tipik ola rak bütçe, işletme planı, önemli yatırımlar ya da üst yönetimin atanması gibi kararları içerdiği dile getirilmektedir. (40) Öte yandan Kontrol Kılavuzu nun 66. paragrafında karar alma prosedüründe istikrarlı bir çoğunluğun olmadığı ve çoğunluğun her seferinde a zınlık hissedarları arasındaki çeşitli ittifaklardan herhangi biriyle elde edildiği durumlarda (değişen ittifaklar), azınlık hissedarlarının (ya da bunlardan belirli bir grubun) teşebbüsü ortaklaşa kontrol ettiğinin varsayılamayacağı vurgulanmaktadır. (41) SÖZLEŞME nin 6. maddesinde herhangi bir ortağın Kontrol Kılavuzu nun 48. paragrafı çerçevesinde ortaklar kurulunu kilitleme olasılığından bahsedilebilecektir. SÖZLEŞME nin 12 ile 13. maddelerinde yer alan ( ..) alınan kararlarınsa Kontrol Kılavuzu nun 51, 52 ve 53. paragrafları kapsamında stratejik kararlar olmadığı değerlendirilmektedir . 17-44/688-302 8/11 (42) SÖZLEŞME nin 7. maddesi uyarınca ortaklığın ticaret unvanı ve kaşesi altında ilk 20 yıl için ( ..) dan herhang i ikisinin atacakları müşterek imza ile temsil ve ilzama yetki li kılınması Bizim Ekmek üzerindeki kontrolün belirlenmesi bakımından önem arz etmektedir. İlgili hüküm dolayısıyla Bizim Ekmek üzerinde hissedarların kontrolü bakımından değişen ittifaklar durumu nun olduğu ve bu çerçevede azınlık hissedarlarının (ya da bu nlardan belirli bir grubun) teşebbüsü ortaklaşa kont rol ettiğinin varsayılamayacağı tespit edilmiştir . Bu çerçevede Bizim Ekmek ortaklığı bünyesinde ortak kontrol şartlarının oluşmadığından hareketle ortak girişimlere ilişkin ta m işlevsellik değerlendirmes i yapılmamıştır . (43) Yapılan değerlendirme neticesinde Bizim Ekmek adi ortaklığının 2010/4 sayılı Tebliğ in 5. maddesi çerçevesinde bir devralma işlemi niteliğinde olmadığı sonucuna ulaşılmış olup ilgili ortaklığın aynı pazarda faaliyet gösteren ekmek fırınla rının bir araya gelerek oluşturdukları yatay işbirliği anlaşması niteliğinin 4054 sayılı Kanun un 4. maddesi çerçevesinde incelenmesi gerekmektedir. I.4.3. Bizim Ekmek Adi Ortaklığının 4054 sayılı Kanun un 4. Maddesi Çerçevesinde Değerlendirilmesi (44) 4054 sa yılı Kanun un 4. maddesinde, belirli bir mal veya hizmet piyasasında doğrudan veya dolaylı olarak rekabeti engelleme, bozma ya da kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran yahut doğurabilecek nitelikte olan teşebbüsler arası anlaşmalar yasaklanmış tır. Mevcut rakipler arasında yapılan ve tarafların üretim faaliyetlerini birleştirmesi ile sonuçlanan dosya konusu SÖZLEŞME yatay bir anlaşma niteliğinde olup 4054 sayılı Kanun un 4. maddesi çerçevesinde değerlendirilmelidir. (45) Yatay İşbirli ği Anlaşmaları Hakkında Kılavuz da (İşbirliği Kılavuzu ) ortak üretim anlaşmalarının birçok şekilde ortaya çıkabileceği; bu kapsamda teşebbüslerin, birlikte kontrol ettikleri bir ortak girişim şirketinin bir veya daha fazla sayıda üretim tesisi işletmesi yoluyla veya tar aflardan birinin (iş sahibi), diğer tarafa (yüklenici) bir ürünün üretimini yaptırmasını içeren fason üretim anlaşmaları gibi daha serbest şekillerde de ortaklaşa üretim gerçekleştirebileceği ifade edilmektedir. İşbirliği Kılavuzu nda ortak ticarileştirme anlaşmalarının da yine üretim anlaşmaları gibi çok farklı şekillerde ortaya çıkabileceği ifade edilmektedir. Bu anlaşmalar, fiyat da dâhil olmak üzere, ürünün satışına ilişkin tüm ticari unsurların ortaklaşa belirlenmesine neden olabileceği gibi, dağıtım y a da satış sonrası hizmetlere yönelik olarak daha sınırlı şekilde de ortaya çıkabilmektedir. İşbirliği Kılavuzu nda bu tür anlaşmaların birçok şekilde rekabetin kısıtlanmasına neden olabileceği belirtilmiştir. Buna göre, bu tür anlaşmalar tarafların fiyat tespitine ve arzı kısıtlamasına neden olabilmektedir. Bunun yanında tarafların farklı coğrafi pazarlarda olduğu veya anlaşmanın karşılıklı olduğu durumlarda pazarın bölüşülmesine yönelik bir araç haline dönüşebileceği ifade edilmektedir. (46) Dolayısıyla rakip fırıncılar tarafından oluşturulan Bizim Ekmek adi ortaklığı 4054 sayılı Kanun un 4. madde si kapsamında yer almaktadır . 17-44/688-302 9/11 I.4.4. Bizim Ekmek Adi Ortaklığının 4054 sayılı Kanun 5. Maddesi Çerçevesinde Değerlendirilmesi (47) 4054 sayılı Kanun un 4. maddesi kapsam ında olan anlaşmalar yine aynı Kanun un 5. maddesindeki şartların tamamının varlığı halinde 4. madde hükümlerinin uygulanmasından muaf tutulabilmektedir. 4054 sayılı Kanun un 5. maddesinde teşebbüsler arası anlaşma, uyumlu eylem ve teşebbüs birliği kararla rının 4. madde uygulamasından muaf tutulabilmesi için aynı maddede sayılan dört şartın tamamını sağlaması gerektiği düzenlenmiştir. Buna göre 4. madde kapsamında giren bir anlaşmanın muafiyet alabilmesi için, Malların üretim veya dağıtımı ile hizmetlerin s unulmasında yeni gelişme ve iyileşmelerin ya da ekonomik veya teknik gelişmenin sağlanması, Tüketicinin bundan yarar sağlaması, İlgili piyasanın önemli bir bölümünde rekabetin ortadan kalkmaması, Rekabetin (a) ve (b) bentlerindeki amaçların elde edilmesi i çin zorunlu olandan fazla sınırlanmaması şartlarının tamamını sağlaması gerekmektedir. I.4.4.1. Malların Üretim veya Dağıtımı İle Hizmetlerin Sunulmasında Yeni Gelişme ve İyileşmelerin ya da Ekonomik Veya Teknik Gelişmenin Sağlanması (48) Muafiyet değerlendir mesinde önemli olan, üretim veya dağıtımda iyileşme ile ekonomik ve teknik gelişme gibi yararlı etkilerden sadece işlemin taraflarının faydalanması değil, bu faydaların ekonomiye yapacakları somut katkıların bulunmasıdır. Üretim veya dağıtım maliyetlerinin düşürülmesi, mal arzının arttırılması ve devamlılığının sağlanması, kalitenin arttırılması ve yeni ürünlerin ya da üretim tekniklerinin bulunması gibi hallerde belirtilen somut faydanın ortaya çıktığı kabul edilmektedir4. (49) Dosya kapsamında yapılan görüşme lerde Doyum Ekmek yetkilisi ( ..) işçilik maliyetlerinden bağımsız olarak her bir fırında çalıştırılmak üzere kalifiye eleman bulma konusunda sıkıntı yaşandığını belirtmiştir. İşçilik ve hammadde maliyetlerinin yüksek olmasından ötürü faaliyetlerinin devam lılığı tehlike altında olan fırıncıların, fırınlarda çalıştırılacak kalifiye eleman bulma konusunda da sıkıntı yaşadığı düşünüldüğünde, anılan ortaklığın belirli bir ölçeğe ulaşarak işçi ve hammadde maliyetleri gibi maliyetlerin azaltılmasını ve Seydişehir ilçesinde ekmek arzının devamlılığını sağlaya bileceği değerlendirilmektedir. Dolayısıyla dosya kapsamında incelenen SÖZLEŞME nin 4054 sayılı Kanun un 5. maddesinde yer alan söz konusu koşulu sağladığı değerlendirilmektedir. I.4.4.2. Tüketicinin Bundan Ya rar Sağlaması (50) 4054 sayılı Kanun ve uygulamalarında, rakipler arasındaki bir anlaşmanın doğurduğu rekabetçi endişelerin ancak beraberinde getireceği etkinlikler ve tüketiciye yansıyacak olumlu katkılarca bertaraf edileceği açıktır. Bu kapsamda üretim veya dağıtım maliyetlerinin düşürülmesi, mal arzının arttırılması ve devamlılığının sağlanması gibi olumlu etkileri olan rakipler arasındaki bir anlaşmanın nihai çıktılarının tüketicilere yansıtılması, en azından tüketicilerin mevcut durumlarının kötüleştirilme mesi gerekmektedir. 4 19.12.2013 tarih ve 13 -71/972 -418 sayılı Kurul kararı 17-44/688-302 10/11 (51) Her ne kadar arz fazlasının olduğu pazarda arz sıkıntısı yaşanmayacaksa da faaliyetlerini sonlandırmak zorunda kalabilecek fırıncılar dolayısıyla tüketicilerin ekmeğe erişiminin kesintiye uğramaması ve tercih imkanlarının sürekliliği s ağlanmış olacaktır. Bununla birlikte tavan fiyat uygulamasının olduğu ekmek piyasasında herhangi bir tüketicinin durumu ortaklığın olmadığı döneme göre kötüleşmemiştir. Ayrıca pazardan çıkmak zorunda kalmayacak ekmek fırınlarının oluşturduğu arz fazlası uzun vadede fiyatların düşmesini teşvik edebilecektir. Nitekim ortaklık, halihazırda SEBELTAŞ a piyasa fiyatlarının çok altında bir fiyatla, ( ..) ekmek satmaktadır. Bu nedenle dosya kapsamında incelenen SÖZLEŞME nin 4054 sayılı Kanun un 5. maddesinde yer al an söz konusu koşulu sağladığı değerlendirilmektedir. I.4.4.3. İlgili Piyasanın Önemli Bir Bölümünde Rekabetin Ortadan Kalkmaması (52) Rakipler arasında hayata geçirilen bir anlaşma her ne kadar etkinlik doğurucu ve tüketiciye fayda sağlayıcı olsa da i lgili pi yasanın önemli bir bölümünde rekabetin ortadan kalkmaması ve anlaşmaya taraf olmayan aktörler açısından yarışılabilir bir alanın mevcut olması gerekmektedir. (53) ODA tarafından gönderilen bilgilerde günlük ortalama 35.000 ekmeğin üretildiği Seydişehir ilçesi nde halihazırda 86.000 ekmek kapasitesi bulunmakta dır. Bizim Ekmek ortaklığının günlük üretiminin ortalama ( ..) olduğu bilgisinden hareketle, günlük 35.000 e kmeğin üretildiği Seydişehir ilçesinde pazarın yaklaşık ( ..) lik kısmının bağımsız fırıncılarca üretilen ekmekten oluştuğu anlaşılmaktadır. Bununla birlikte pazardaki üretimin yaklaşık ( ..) tek başına yapan Kral Ekmek, Bizim Ekmek ortaklığına girmemekte ve yüksek maliyetlerle çalışmasına rağmen bağımsız bir şekilde faaliyetlerini sürdürmektedir. Ben zer şekilde her ne kadar üretim faaliyetlerine bir süre ara vermek zorunda kalan ve Haziran 2018 gibi yeniden üretime başlayacak olan SEBELTAŞ, piyasadan ( ..) daha az fiyatla satış yapmakla birlikte ( ..) ekmek üretme kapasitesi ile pazarda önemli bir güç olarak mevcudiyetini sürdürmektedir. (54) Hal böyleyken Bizim Ekmek ortaklığının, pazarın önemli bir bölümündeki rekabeti ortadan kaldırmasının oldukça zor olduğu ve anılan SÖZLEŞME nin 4054 sayılı Kanun un 5. maddesinde yer alan koşulu sağladığı değerlendiril mektedir. I.4.4.4. Rekabetin (a) ve (b) bentlerindeki amaçların elde edilmesi için zorunlu olandan fazla sınırlanmaması (55) Nihayet rakipler arasındaki bir anlaşmanın 4054 sayılı Kanun un 4. maddesinden muaf tutulabilmesi için ilgili pazardaki rekabetin elde edilmesi planlanan etkinlikleri meydana getirecek kadar kısıtlanması, her ne koşulda olursa olsun bu sınırların aşılmaması ve rekabeti daha az kısıtlayacak alternatif yöntemler varsa söz konusu alternatif yöntemlerin kullanılması gerekmektedir. (56) Rekabetin (a) ve (b) bentlerindeki amaçların elde edilmesi için zorunlu olandan fazla sınırlanmaması açısından pazarda yeteri kadar ve hemen hemen Bizim Ekmek ortaklığı ile eşit büyüklükte bağımsız fırın işletmesi olduğu görülmektedir. Öte yandan, atıl kapasite ile çalışan ekmek fırınlarının işçilik ve hammadde maliyetlerini düşürmenin yanında her bir fırında çalıştırılmak üzere kalifiye eleman bulma konusunda sıkıntı yaşandığından hareketle faaliyetlerinin devamlılığı açısından böyle bir ortaklığa başvurdukları anl aşılmaktadır. Bu noktada Seydişehir ilçesinde satışa sunulan ekmeğin fiyatının, çevre ilçelerle aynı hatta daha düşük seviyede olduğunu belirtmekte fayda vardır. 17-44/688-302 11/11 (57) Ortak sayısının belirli bir seviyede kaldığı ve pazardaki üretimin tamamının ortak üretime d önüşmediği mevcut durumda, anılan SÖZLEŞME nin 4054 sayılı Kanun un 5. maddesinin d bendinde yer alan koşulu da sağladığı ve nihayetinde Bizim Ekmek ortaklığının 4054 sayılı Kanun un 5. madde hükümleri çerçevesinde bireysel muafiyet alabileceği düşünülmekt edir. Nitekim benzer şekilde, Aydın ili Germencik ilçesinde faaliyet gösteren fırınların, Belediye Ekmek adı altında toplu üretime geçmelerinin ele alındığı 10.11.2010 tarih ve 10 -71/1488 -571 sayılı Kurul kararında da her ne kadar ekmek üretimi tek çat ı altında toplansa dahi, alternatif temin kaynakları mevcut olduğu sürece fiyatları regüle edilmiş bir coğrafyadaki ekmek piyasasında rekabetçi bir piyasa ortamının varlığını koruyacağı... değerlendirmesi yapılmıştır. (58) Yukarıda yer verilen değerlendirmele r çerçevesinde, Bizim Ekmek adi ortaklığına ilişkin SÖZLEŞME nin 4054 sayılı Kanun un 5. madde hükümleri çerçevesinde bireysel muafiyet alabileceği sonucuna ulaşılmıştır. Dosya kapsamındaki diğer iddialar bakımından ortaklığın ODA nın belirlemiş olduğu fiy atın üstünde bir fiyatla satışının olmadığı, ODA nın belirlediği sınırlar içerisinde kalmak koşuluyla ortaklığın bağımsız fırıncılarla birlikte fiyat tespit ettiğini destekler herhangi bir bilgiye ulaşılamadığı, ortaklığın veyahut da herhangi bir fırıncını n diğerleri üzerinde baskı ya da tehditte bulunmadığı, belediye tarafından ekmek üretilmesinin ekmek fiyatlarının aşırı artmasını engellediği ve olası fiyat artışları karşısında rekabetçi baskı oluşturduğu değerlendirilmektedir. J. SONUÇ (59) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre, - Konya ili Seydişehir ilçesinde faaliyet gösteren altı fırıncının bir araya gelerek kurmuş oldukları Bizim Ekmek adi ortaklığının 4054 sayılı Kanun un 4. maddesi kapsamında olduğuna, - Söz konusu Bizim Ekmek adi ortaklığına , 4054 sayılı Kanun un 5. maddesindeki koşulların tamamını sağlaması nedeniyle, bireysel muafiyet tanınmasına - 4054 sayılı Kanun un 41. maddesi uyarınca şikayetin reddi ile soruşturma açılmamasına, gerekçeli kararın tebliğinden itibaren 60 gün içinde Ankara İdare Mahkemelerinde yargı yolu açık olmak üzere, OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.