Rekabet Kurumu Başkanlığından, REKABET KURULU KARARI Dosya Sayısı : 2015 -4-62 (Menfi Tespit ) Karar Sayısı : 16-14/217 -94 Karar Tarihi : 20.04.2016 A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER Başkan : Prof. Dr. Ömer TORLAK Üyeler : Arslan NARİN , Fevzi ÖZKAN, Dr. Metin ARSLAN, Doç. Dr. Tahir SARAÇ, Kenan TÜRK, Adem BİRCAN B. RAPORTÖR LER : Dr. Hakan BİLİR, Hale GÜNDÜZ, Kasım ŞENGÜL, Şevket GÜLTEKİN C. BİLDİRİMDE BULUNAN : - Türkiye Bankalar Birliği Temsilcisi: Av. Dr. İ. Yılmaz ASLAN Gazi Umur Paşa S ok. Bim
Rekabet Kurumu Başkanlığından, REKABET KURULU KARARI Dosya Sayısı : 2015 -4-62 (Menfi Tespit ) Karar Sayısı : 16-14/217 -94 Karar Tarihi : 20.04.2016 A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER Başkan : Prof. Dr. Ömer TORLAK Üyeler : Arslan NARİN , Fevzi ÖZKAN, Dr. Metin ARSLAN, Doç. Dr. Tahir SARAÇ, Kenan TÜRK, Adem BİRCAN B. RAPORTÖR LER : Dr. Hakan BİLİR, Hale GÜNDÜZ, Kasım ŞENGÜL, Şevket GÜLTEKİN C. BİLDİRİMDE BULUNAN : - Türkiye Bankalar Birliği Temsilcisi: Av. Dr. İ. Yılmaz ASLAN Gazi Umur Paşa S ok. Bimar Plaza No:38/8 34349 Beşiktaş/İstanbul (1) D. DOSYA KONUSU: Türkiye Bankalar Birliği Risk Merkezi tarafından alınan Yönetim Kurulu kararı uyarınca Bankalararası Kart Merkez i A.Ş. den üye iş yeri ciro bilgilerine ilişkin dönem, üye işyerinin kimlik numarası, üye işyeri cirosu ve cironun kaynağı banka sayısı bilgilerinin, 5411 sayılı Bankacılık Kanunu ek maddesi ve sair mevzuat uyarınca paylaşımına menfi tespit belgesi verilme si talebi. (2) E. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 13.11.2015 tarih ve 5328 sayı ile intikal eden bildirim üzerine; 30.11.2015 tarih ve 12524 sayı ile Türkiye Bankalar Birliği nden (TBB), 30.11.2015 tarih ve 12525,12527 sayılar ile Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası (TCMB) ve Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumundan (BDDK) bilgi/belge talebinde bulunulmuştur. TCMB tarafından gönderilen cevap yazısı 28.12.2015 tarih ve 6173 sayı ; BDDK tarafından gönderilen cevap yazısı 04.01.2016 tarih ve 21 sayı ; Türkiye B ankalar Birliği ( TBB) tarafından gönderilen cevap yazısı ise 19.02.2016 tarih ve 1151 sayı ile Kurum kayıtlarına intikal et miştir. Elde edilen bilgi ve belgeler çerçevesinde düzenlenen 06.04.2016 tarih ve 201 5-4-62/MM sayılı Menfi Tespit Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır. (3) F. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda ; dosya konusu işlemlere 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun un (4054 sayılı Kanun) 8. maddesi çerçev esinde menfi tespit belgesi verilmesinde sakınca bulunmadığı ifade edilmiştir . G. İNCELE ME VE DEĞERLENDİRME G.1. Türkiye Bankalar Birliği ( TBB) (4) TBB, 5411 sayılı Bankacılık Kanunu nun 79. maddesi ne göre tüm mevduat bankaları ile kalkınma ve yatırım bankalarının üye olmak zorunda oldukları , tüzel kişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde bir me slek kuruluşudur. 16-14/217 -94 2/6 (5) TBB, piyasa ekonomisi ve tam rekabet ilkeleri çerçevesinde, bankacılık düzenleme ilke ve kuralları doğrultusunda bankaların hak ve menfaatlerini savunmak; bankacılık sisteminin büyümesi ne, sağlıklı bir şekilde çalışması na, bankacılık me sleğinin gelişmesi ne, bankacılık sektörünün rekabet gücünün artırılması na yönelik çalışmalar yapmak; rekabetçi bir ortamın yaratılması ve haksız rekabetin önlenmesi için gerekli kararları almak/alınmasını sağlamak, uygulamak ve uygulanmasını sağlamak amaçl arını gerçekleştirmek için kurulmuştur. G.2. Türkiye Bankalar Birliği Risk Merkezi (RİSK MERKEZİ) (6) 5411 sayılı Bankacılık Kanunu na ilave edilen ek madde 1 ile T BB nezdinde, kredi kuruluşları ile BDDK ca uygun görülecek finansal kuruluşların müşterileri nin risk bilgilerini toplamak ve söz konusu bilgileri bu kuruluşlar ile gerçek veya tüzel kişilerin kendileriyle ya da onay vermeleri koşuluyla özel hukuk tüzel kişileri ve üçüncü gerçek kişiler ile paylaşılmasını sağlamak üzere RİSK MERKEZİ kurulmuştur. (7) RİSK MERKEZİ nin kuruluşuna, faaliyetine ve çalışmasına, yönetiminin oluşumuna, toplanmasına ve karar almasına, RİSK MERKEZİ ne verilen bilgilerin kapsam, biçim ve içeriğine ve bunların paylaşılmasına, paylaşılacak bilgilerin kapsam ve içeriğine, ücretlendi rilmesine ve üyelerce ödenecek aidatların belirlenmesine ilişkin usul ve esaslar, Türkiye Bankalar B irliği Risk Merkezi Yönetmeliği (Yönetmelik) ile belirlenmiştir. Yönetmelik, 10.04.2012 tarih ve 28260 sayılı Resmi Gazete de yayımlanarak yürürlüğe girmişt ir. RİSK MERKEZİ 28.06.2013 tarihinde faaliyete geçmiştir. 5411 sayılı Bankacılık Kanunu ek madde 1 in 2. bendi uyarınca; kredi kuruluşları ile BDDK tarafından uygun görülen finansal kuruluşlar RİSK MERKEZİ ne üye olmak zorundadır. RİSK MERKEZİ nin 187 ade t üyesi bulunmaktadır. (8) Yönetmelik in 4. maddesi hükümlerine istinaden 10.05.2012 tarih inde yapılan TBB Yönetim Kurulu nda RİSK MERKEZİ görev ve faaliyetlerini sevk ve idare edecek RİSK MERKEZİ Yönetim Kurulu üyeleri belirlenmiştir. G.3. İlgili Pazar G.3.1. İlgili Ürün Pazarı (9) RİSK MERKEZİ bankalar, faktoring şirketleri, finansal kiralama şirketleri, finansman şirketleri, varlık yönetim şirketleri ve diğer finansal kuruluşlar olmak üzere çok sayıda finansal kuruluşla temsil edilmektedir. Yapılan bildirim ile RİSK MERKEZİ tarafından üyelerinden toplanıp paylaşılması düşünülen bilgi, belge ve üye işyeri ciro bilgilerinin finans sektöründe etkili olacağı anlaşılmakla birlikte, değerlendirmeyi etkilememesi nedeniyle bu dosya kapsamında ilgili ürün pazarının tanıml anmasına gerek görülmem iştir. G.3.2. İlgili Coğrafi Pazar (10) RİSK MERKEZİ üyeleri Türkiye nin tamamında faaliyet göstermektedir. Finansal hizmetlerin arzının ve bu hizmeti talep edenlerin Türkiye içerisinde herhangi bir coğrafi sınırlamaya tabi olmadıkları dikkate alınarak, ilgili coğrafi pazar Türkiye şeklinde belirlenmiştir. 16-14/217 -94 3/6 G.4. Değerlendirme (11) Bildirim de özetle; RİSK MERKEZİ tarafından alınan Yönetim Kurulu kararı uyarınca Bankalararası Kart Merkezi A.Ş. den (BKM ) üye işyeri ciro bilgilerine ilişkin döne m, üye işyerinin kimlik numarası (TCKN/VKN/YKN), üye işyeri cirosu (TL) ve cironun kaynağı banka sayısı bilgilerinin 5411 sayılı Bankacılık Kanunu ek madde 1 ve sair mevzuat uyarınca paylaşılacağı ifade edilerek, söz konusu bilgi paylaşımına menfi tespit b elgesi verilmesi ve/veya bireysel muafiyet tanınması talep edilmektedir. (12) 4054 sayılı Kanun un 8. maddesine göre, ilgili teşebbüslerin veya teşebbüs birliklerinin başvurusu üzerine Rekabet Kurulu elinde bulunan bilgiler çerçevesinde bir anlaşmanın, kararın, eylemin veya birleşme ve devralmanın aynı Kanun un 4, 6 ve 7. maddelerine aykırı olmadığını gösteren bir menfi tespit belgesi verebilmektedir. (13) Yönetmelik in Risk Merkezince kaynak kur uluşlardan bilgi talep edilmesi başlıklı 11. maddesi kapsamında, üye işyerlerinin kartlı ödemelerden elde ettikleri aylık cironun ve bu cironun işyeri bazında elde edildiği anlaşmalı banka adedinin RİSK MERKEZİ ne elektronik ortam aracılığıyla bildirilmesine yönelik olarak BKM den talepte bulunulmasına RİSK MERKEZİ tarafınd an karar verilmiştir. Bu doğrultuda RİSK MERKEZİ tarafından alınan karar 17.02.2015 t arih ve RM -1 50205 sayı ile BKM ye iletilmiş ve BKM nin 10.03.2015 tarihli cevap yazısı ile istenilen bilgilerin 6111 sayılı Kanun1 kapsamında RİSK MERKEZİ ile paylaşılaca ğı belirtilmiştir. (14) Bildirime konu RİSK MERKEZİ tarafından paylaşılacak verilerin rekabet hukuku alanında bilgi değişimi kapsamında değerlendirilmesi mümkündür. Yatay İşbirliği Anlaşmaları Hakkında Kılavuz da (Kılavuz) da belirtildiği üzere, teşebbüsler arası bilgi değişimi çeşitli şekillerde olabilmektedir. Bilgi rakipler arasında doğrudan ya da meslek kuruluşları gibi teşebbüs birlikleri, pazar araştırma kuruluşları ve benzeri üçüncü taraflar veya teşebbüslerin tedarikçi ya da dağıtım ağı yoluyla dolayl ı olarak paylaşılabilmektedir. Kılavuz da, fiyata, miktara, müşterilere, maliyetlere, cirolara, satışlara, alımlara, kapasiteye, ürün niteliklerine, pazarlama planlarına, risklere, yatırıma, teknolojilere, Ar -Ge programlarına ilişkin bilgilerin rekabete duyarlı olduğu ifade edilmektedir . (15) Bilgi değişiminin 4054 sayılı Kanun kapsamında değerlendirilmesinde, pazarın yapısı, paylaşılan bilginin niteliği, toplulaştırılmış olup olmadığı, geçmişe yönelik olup olmadığı, paylaşımın tarafları, paylaşım sıklığı, pa ylaşılan bilginin pazarın ne kadarını kapsadığı , paylaşıma katılım gibi hususların dikkate alınması gerekmektedir . (16) RİSK MERKEZİ tarafından paylaşılacak veriler aşağıda tablolaştırıl mıştır: Tablo: BKM Tarafından RİSK MERKEZİ ne Bilgi Aktarımı Örneği Dönem Üye İşyeri TCKN/VKN Üye İşyeri Cirosu (TL) Cironun Kaynağı Banka Sayısı 2015/05 1110001110 2.000.000 5 1 6111 sayılı Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılması ile Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortas ı Kanunu ve Diğer Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun . 16-14/217 -94 4/6 (17) RİSK MERKEZİ tarafından paylaşılacak veriler in özellikleri ise aşağıda özetlenmektedir: - Tablo da gösterildiği üzere teşebbüs birliği kararı kapsamında üye işyeri ciro bilgileri, üye işyerlerinin kredi taleplerinin RİSK MERKEZİ ve üyelerince değerlendirilmesi açısından BKM tarafından konsolide edilerek kamuya açık olmayacak biçimde elektronik ortamd a RİSK MERKEZİ ile paylaşılacaktır. - RİSK MERKEZİ ise söz konusu bilgileri online sistemi üzerinden üyeleri ile paylaşacaktır. - Ancak online sistem üzerinden üyeler toplu biçimde bu veriye erişemeyecek, sadece bir sistem vasıtasıyla üye işyerinin VKN'sini (v eya TCKN sini) girerek, eğer varsa sadece sorgusu yapılan işyerinin toplam kartlı işlem cirosunun ne olduğunu ve bu cironun kaç bankadan elde edildiğini görebilecektir. - Veri paylaşımı aynı finansal hizmet piyasalarında faaliyet yürüten rakiplere yapılmakta dır. - Paylaşım kamuya açık değil yalnızca üyeler arasında yapılmaktadır. Ancak RİSK MERKEZİ üyeleri finansal hizmetler piyasasının hemen hemen tamamını oluşturmaktadır. Bu açıdan veri paylaşımının dışında kalan herhangi bir rakip firmanın olmadığı anlaşılma ktadır . - BKM'den üye işyeri ciro bilgileri aylık bazda, her ay, o ayı takip eden ayın içerisinde, bir sistem aracılığıyla RİSK MERKEZİ'ne aktarılacaktır. Üye işyeri ciro bilgilerinin paylaşılabilmesi için gerekli teknik ve operasyonel süreçler nedeniyle, RİSK MERKEZİ tarafından üyeler ile yaklaşık bir ay öncesine ilişkin bilgiler paylaşılacaktır. - RİSK MERKEZİ tarafından üye işyeri ciro bilgilerine ilişkin paylaşımlarda banka isimlerine yer verilmeyecek ve hangi bankadan ne kadar ciro elde edildiği görülmeye cektir. (18) Bu çerçevede yapılacak analizlerde öncelikle teşebbüs birliği niteliğini haiz RİSK MERKEZİ nin topladığı ve paylaştığı veriler konusunda yetkili ve /veya görevli olup olmadığı ve devamında RİSK MERKEZİ nin kendisine kanunla tanınan yetkiler dışında topladığı ve paylaştığı veriler var ise bunların rekabete duyarlı olup olmadıkları analiz edilecektir. (19) 5411 sayılı Bankacılık Kanunu n un ek 1. maddesinde ; Türkiye Bankalar Birliği nezdinde, kredi kuruluşları ile Kurulca uygun görülecek finansal kuruluşla rın müşterilerinin risk bilgilerini toplamak ve söz konusu bilgileri bu kuruluşlar ile gerçek veya tüzel kişilerin kendileriyle ya da onay vermeleri koşuluyla özel hukuk tüzel kişileri ile de paylaşılmasını sağlamak üzere Risk Merkezi kurulmuştur. ifadesi yer almaktadır. (20) Bu maddeye göre RİSK MERKEZİ nin, kredi kuruluşları ile BDDK ca uygun görülecek finansal kuruluşların müşterilerinin risk bilgilerini toplayacağı ve söz konusu bilgileri bu kuruluşlar ile gerçek veya tüzel kişilerin kendileriyle ya da ona y vermeleri koşuluyla özel hukuk tüzel kişiler i ile de paylaşılmasını sağlayacağı ifade edilmektedir. 16-14/217 -94 5/6 (21) Aynı Kanun a dayanılarak çıkartılan Yönetmelik in Risk Merkezince kaynak kuruluşlardan bilgi talep edilmesi başlıklı 11. maddesinde yer alan , Risk Me rkezi, Risk Merkezinin kuruluş amaçları doğrultusunda kanunlarda özel hayat ve aile hayatının gizliliğine ilişkin hükümler saklı kalmak kaydıyla özel hukuk tüzel kişileri ile kamu kurum ve kuruluşlarından, kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları ve bunların üst kuruluşlarından bilgi talep etmeye yetkilidir. ifadeleri uyarınca RİSK MERKEZİ nin bahse konu bilgi talebinde bulunmaya yetkili olduğu görülmektedir. (22) Söz konusu bildirime konu bilgilerin , RİSK MERKEZİ'nin kuruluş ve faaliyetlerine yönelik mevzuat ta yer alan amaç, kapsam ve yetkiler ile uyumlu olup olmadığına ilişkin görüşlerini almak amacıyla TCMB ve BDDK dan bilgi talep edilmiştir. BDDK dan gelen cevabi yazıda; RİSK MERKEZİ üyelerinin sağlıklı bir şekilde risk değerlendirmesi yapabilmeleri açısın dan BKM nezdindeki veriler arasında yer alan üye işyeri ciro bilgilerinin önem arz ettiğinden bahisle, anılan bilgilerin paylaşımının RİSK ME RKEZİ nin 5411 sayılı Kanun un e k 1. maddesi ile belirlenen kuruluş amacı ve yetkileri ile uyumlu olduğu belirtilme ktedir . TCMB tarafından gönderilen cevabi yazıda da; BDDK n ın görüşü ile paralel olarak RİSK MERKEZİ nin bahse konu paylaşım işleminin kuruluş amaçları ve yetkileri ile uyumlu olduğu hususu ifade edilmektedir. (23) Konuya ilişkin olarak RİSK MERKEZİ nin yazısın da; üye işyerinin banka ile imzalamış olduğu üye işyeri sözleşmesi uyarınca belirlenen koşulların (belirlenecek süre veya komisyon oranı, faiz gibi bilgiler), BKM'den talep edilen bilgiler arasında yer almadığı, taleplerinin sadece üye işyerinin POS'undan geçen mal ve hizmet bedellerinin ay sonunda oluşan toplam tutarlarıyla sınırlı olduğu ve bu doğrultuda, üye işyeri ciro bilgisi nin, kredi riskinin üyelerce iyi yönetilmesine yönelik ek bir bilgi ve göstergeyi ifade ettiği belirtilmiştir . (24) Söz konusu bilgile r ile RİSK MERKEZİ nin hangi değerlendirmelerde bulunup bulunamayacağına dair soruya; RİSK MERKEZİ, 5411 sayılı Kanun a ilave edilen ek 1. madde kapsamında sadece üyelerinden kredi risk bilgilerini toplayıp, paylaşmakta olduğunu ve bu kapsamda, RİSK MERKEZ İ tarafından üyelerin herhangi bir müşterisi ile ilgili değerlendirmede bulun ulmadığı ifade edilmiştir. Aynı şekilde bu değerlendirmenin bir üye işyeri için farklı bankaların aynı faiz oranını belirlemesine neden olup olmayacağı sorusuna da, üye işyeri cir o bilgisinin RİSK MERKEZİ tarafından toplam tutar bazında paylaşılacağı, bu toplam rakamın hangi bankadan kaynaklandığı bilgisinin, paylaşılacak bilgiler arasında ver almadığı ve bu nedenle de detaylı bilgi verilmediğinden faiz oranı ile ilgili bir belirle meye sebep olmayacağının düşünüldüğü değerlendirmesi yapılmıştır. Son olarak, bu bilgi paylaşımı sayesinde RİSK MERKEZİ'nin amaçları doğrultusunda üyelerin, müşterilerini doğru ve sağlıklı bir şekilde kredilendirmesinin ve kredilendirme süreci sonrasında r isklerin izlenebilmesinin mümkün olabileceği ifade edilmiştir. 16-14/217 -94 6/6 (25) Kamu kurumu niteliğindeki kuruluşların kararlarının , 4054 sayılı Kanun kapsamında rekabeti ihlal edebilecek nitelikte olup olmadığının değerlendirilme sine ilişkin olarak Rekabet Kurulu2 ve Danıştay3 kararlarına bakıldığında ; teşebbüs birliklerine kendi mevzuatları ile rekabet ihlali sayılabilecek konulara ilişkin yetkiler verilebil diği görülmüş, ancak ilgili karar veya uygulamaların özel hukuki düzenleme ler ile teşebbüs birliklerine tanın an yetkiler kapsamın da olması nedeniyle 4054 sayılı Kanun a aykırılık teşkil etmediği sonucuna ulaşıl dığı anlaşılmıştır. Bu hususa örnek olarak Rekabet Kurulunun Türkiye Barolar Birliği, Türk Eczacıları Birliği (TEB) ve Danıştay ın TEB kararları gösterilebi lecektir . (26) TCMB ve BDDK dan elde edilen bilgiler de dikkate alınarak yapılan değerlendirme sonucunda , tüzel kişiliğe sahip, kamu kurumu niteliğinde bir meslek kuruluşu olarak faaliyetlerini sürdüren TBB bünyesindeki RİSK MERKEZİ nin, bildirim konusu uygula malar bakımından, 5411 sayılı Kanun ve ilgili Yönetmelik kapsamında yetkili olduğu kanaatine varılmıştır. H. SONUÇ (26) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre, Türkiye Bankalar Birliği nezdinde kurulan Türkiye Bankalar Bir liği Risk Merkezi tarafından ilgili mevzuat kapsamında Bankalararası Kart Merkezi A.Ş. den üye işyeri ciro bilgilerine ilişkin dönem, üye işyerinin kimlik numarası, üye işyeri cirosu ve cironun kaynağı banka sayısı bilgilerinin paylaşılması işlemlerine 405 4 sayılı Kanun un 8. maddesi çerçevesinde menfi tespit belgesi verilmesine OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir 2 Rekabet Kurulunun 02.10.2001 tarih v e 01-46/475 -119 sayılı TEB 6. Bölge Samsun Eczacı Odası kararı, 13.11.2003 tarih ve 03 -73/876(a) -374 sayılı Türkiye Barolar Birliği kararı . 3 Danıştay 13. Dairesinin 05.01.2010 tarih ve 2007/2748 E., 2010/8 K. sayılı; Ankara 12. İdare Mahkemesinin 19.11.2 014 tarih ve 2014/978 E. sayılı kararlarında yasal düzenlemelerle verilen görevlerin yerine getirilmesine ilişkin hususların 4054 sayılı Kanun kapsamında değerlendirilemeyeceğine karar verildiği görülmektedir.