Rekabet Kurumu Başkanlığından, REKABET KURULU KARARI Dosya Sayısı : 2011-2-2 (Önaraştırma ) Karar Sayısı : 11-25/477 -146 Karar Tarihi : 21.04.2011 A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMC I Üyeler : Doç. Dr. Mustafa ATEŞ , İsmail Hakkı KARAKELLE, Murat ÇETİNKAYA , Reşit GÜRPINAR 10 B. RAPORTÖRLER : Erdem AYGÜN, Can TANERİ C. BAŞVURUDA BULUNAN : - Ahmet ÇOLAK [email protected] D. HAKKINDA İNCELEME YAPILAN : - T.C. Posta ve Telgraf Teşkilatı Genel Müdürlüğü Şehit Teğmen K
Rekabet Kurumu Başkanlığından, REKABET KURULU KARARI Dosya Sayısı : 2011-2-2 (Önaraştırma ) Karar Sayısı : 11-25/477 -146 Karar Tarihi : 21.04.2011 A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMC I Üyeler : Doç. Dr. Mustafa ATEŞ , İsmail Hakkı KARAKELLE, Murat ÇETİNKAYA , Reşit GÜRPINAR 10 B. RAPORTÖRLER : Erdem AYGÜN, Can TANERİ C. BAŞVURUDA BULUNAN : - Ahmet ÇOLAK ***@***.*** D. HAKKINDA İNCELEME YAPILAN : - T.C. Posta ve Telgraf Teşkilatı Genel Müdürlüğü Şehit Teğmen Kalmaz Caddesi No:2 06101 Ulus/Ankara E. DOSYA KONUSU: E-Devlet kapısına girişte istenen şifrenin unutulması ya da kaybedilmesi durumunda yeniden şifre alımı için T.C. Posta ve Telgraf 20 Teşkilatı Genel Müdürlüğü tarafından talep edilen 10 TL ücretin yüksek olduğu iddiası. F. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuru da özetle; E-Devlet kapısına girmek için gerekli şifrenin sadece T.C. Posta ve Telgraf Teşkilatı Genel Müdürlüğü (PTT) tarafından verildiği, İlk şifre alımında PTT tarafından 1 TL işlem masrafı alındığı, Ancak, şifrenin unutulması durumunda yeniden şifre alımı için PTT nin 10 TL ücret talep ettiği ve bu ücretin yüksek olduğu ifade edilmekte dir. G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 05.01.2011 tarih ve 92 sayı ile giren 30 başvuru üzerine yapılan inceleme sonucunda düzenlenen 04.02 .2011 tarih, 2011- 2-2/ İİ-11-359.EA sayılı İlk İnceleme Ra poru, 16.02.2011 tarih ve 11-09 sayılı Kurul toplantısında görüşül erek, önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. İlgili karar uyarınca y apılan inceleme sonucunda hazırlanan 12.04.2011 tarih ve 2011-2-2/ÖA - 11-359.EA sayılı Önaraştırma Raporu , 14.04.2011 tarih ve REK.0.06.00.00 - 110.02 .02/213 sayılı Başkanlık Önergesi ile 11-25 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek karara bağlanmıştır. H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili Rapor da; dosya konusu iddialara yönelik olarak , 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek olmadığı ifade edilmiştir. 40 I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME Dosya mevcudu bilgilerden; yürütülen önaraştırma kapsamında raportörlerce PTT yetkilileri ile görüş üldüğü , 17.03.2011 tarih ve 1580 sayılı ve 06.04.2011 tarih ve 2219 sayılı yazılar ile Türksat Uydu Haberleşme Kablo TV ve İşletme A.Ş. 11-25/477-146 2 (Türksat) den, 31.03.2011 tarih ve 2050 sayılı yazı ile PTT den dosya konusuna ilişkin olarak istenen bilgilerin 08.04.2011 tarihli ve 2674 sayılı yazı ve 12.04.20 11 tarihli ve 2784 sayılı yazı ile Kurum kayıtlarına intikal ettiği anlaşılmıştır. I.1. Hakkında İnceleme Yapılan Taraf: PTT PTT, 23 Ekim 1840 tarihinde kurulmuş, 1954 yılında Kamu İktisadi Teşebbüsü (KİT) statüsüne, daha sonra 1984 yılında Kamu İktisadi Kuruluşu (KİK) statüsüne 50 geçirilmiştir. 1995 ten itibaren T.C. Posta İşletmesi Genel Müdürlüğü ayrı olarak çalışmaya başlamıştır. 4502 sayılı Kanun un 24. maddesi ile unvanı T.C. Posta ve Telgraf Teşkilatı Genel Müdürlüğü olarak değiştirilmiştir. Buna gö re PTT, 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine tabi bir kamu iktisadi kuruluşu olup, ana statüsü 22.2.2000 tarih ve 23972 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmıştır. Temel olarak 5584 sayılı Posta Kanunu ile düzenlem eye tabi tutulan PTT nin ilgili Kanun la tekel olarak verilen ve ayrıca tekel olmayan görevleri de bulunmak tadır. PTT, ana statüsündeki örgütlenme biçimi ve faaliyetleri çerçevesinde değerlendirildiğinde 4054 sayılı Kanun kapsamında bir teşebbüs niteliğind e 60 görül ebilmektedir. I.2. Yapılan İnceleme ve Değerlendirme I.2.1. E-Devlet Kapısı ve E -Devlet Şifrelerine İlişkin Bilgi1 Başvuru konusu, yalnızca PTT tarafından dağıtımı yapılmakta olan e -Devlet kapısı giriş şifrelerinin, kullanıcılar tarafından unutulduğ u durumlarda ikinci defa şifre verilmesi için PTT tarafından talep edilen ücretin yüksek olduğu iddiasıdır. E-Devlet kapısı, vatandaşların www.turkiye.gov.tr internet adresinden ulaşabileceği ve çeşitli kamu kurum ve kuruluşlarının hizmetlerine erişim imka nı sağlayan internet sitesidir. Sitede işlem yapabilmek için kimlik doğrulamasının yapılması gerekmektedir. Kimlik doğrulaması ise; e -Devlet şifresi, mobil imza, elektronik imza 70 veya T.C. Kimlik Kartı ile yapılabilmektedir. E-Devlet kapısının kurulması, i şletilmesi ve yönetilmesi görev ve sorumluluğu 20/4/20 06 tarihli ve 26145 sayılı Resmi Gazete de yayımlanarak yürürlüğe giren, 24/3/2006 tarihli ve 2006/10316 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile Başbakanlık adına Ulaştırma Bakanlığı na veril miştir. Anılan Ba kanlar Kurulu K ararı ve 10/08/2006 tarih ve 26255 sayılı Resmi Gazete de yayımlanan, 2006/22 sayılı Başbakanlık Genelgesi gereği, kamu hizmetlerinin elektronik ortamda, ortak bir platformda ve vatandaş odaklı sunumu için iş süreçlerinin gözden geçirilmesi, içerik yönetimi, entegrasyon ile ilgili standartlar ve gerekli hukuki düzenlemeler konusundaki çalışmalar, Ulaştırma Bakanlığı nın koordinasyonunda ve ilgili kamu kurum ve 80 kuruluşlarının etkin katılımıyla Türksat tarafından yürütülmektedir . Türksat ile PT T arasında imzalanan protokolle e -Devlet şifrelerinin geniş vatandaş grubuna ulaştırılabilmesi , güvenliğin sağlanması ve erişimin kolay olması düşüncesiyle yurt genelinde yaygın dağıtım ağına sahip bir kamu kurum u olarak PTT nin şifre dağıtımını yapmasına karar verilmiştir. E-Devlet şifresi, PTT nin ilgili birimlerinden , şahsen başvuru ile üzerinde T.C. Kimlik numara sı bulun an kimlik ibraz ed ilerek alınabilmektedir. Bu uygulama, bir kişinin 1 Bu bilgiler www.turkiye.gov.tr internet sitesinden alınmıştır. 11-25/477-146 3 yerine başka bir kişinin şifre alıp işlem yapmasının önüne geçilme si için konulmuştur . E-Devlet k apısı üzerinden verilen hizmetler yüksek güvenlik seviyesi gerektirdiğinden, şifreler başvuru sahipleri için özel olarak oluşturulmaktadır. Bu 90 nedenle ancak kimlik ibrazı ve şahsen başvuru ile şifreler alınabilmektedir. Şifre ilk alındığında PTT tarafından işlem masrafı olarak 1 TL tahsil edilmektedir. Şifrenin kaybedilmesi, unutulması gibi durumlarda PTT den alınacak her şifre için ayrıca 10 TL ücret ödenmektedir. Bu işlem masrafı dışında herhangi bir yıllık ücret ödenme mekt edir. PTT yetkilileri ile raportörlerce yapılan görüşmelerde de ifade edildiği üzere, ilk defa şifre verilirken katlanılan maliyet ile yeniden şifre verilmesi durumunda katlanılan maliyet arasında fark bulunmamaktadır. Türksat tan alınan bilgilere göre, 11.04.2011 tarihi itibariyle ( ..) adet şifre zarfı dağıtılmıştır. Bu sayının ( ..) adedi ilk defa şifre alanlardan ( ..) (%2) adedi ise 100 yeniden şifre alanlardan oluşmaktadır. Dolayısıyla, e -Devlet şifresi dağıtımından toplam ( ..) TL lik ciro elde edilmiş tir. PTT den alınan bilgilere göre ise, 03.04.2011 tarihi itibariyle ( ..) şifre zarfı dağıtılmıştır. Bu sayının ( ..) adedi ilk defa şifre alanlardan ( ..) (%2,21) adedi ise yeniden şifre alanlardan oluşmaktadır. Dolayısıyla, e -Devlet şifresi dağıtımında n toplam ( ..) TL lik ciro elde edilmiştir. E-Devlet kapısına giriş şifrelerinin dağıtımında görevli olan iki kuruma ait verilerde örtüşme bulunmamak la birlikte , verilerdeki bu farklılıkların zaman farkından ve Türksat ın şifreleri PTT ye vermesine karşın PTT nin şifreleri son kullanıcıya dağıtmasından kaynaklandığı kanaatine ulaşılmıştır . Diğer taraftan e -Devlet 110 şifrelerinin dağıtımında özellikle son dönemde artış yaşandığı da anlaşılmaktadır. Yeniden şifre alım oranı ise sadece % 2 civarındadır. I.2.2. İlgili Pazar I.2.2.1. İlgili Ürün Pazarı İlgili pazarın belirlenmesine geçmeden önce, başvuruya konu hizmetin 4054 sayılı Kanun anlamında bir hizmet olup olmadığının açıklığa kavuşturulması önem taşımaktadır . Zira e -Devlet kapısı şifresinin dağıtılması, an ılan Kanun anlamında bir hizmet olarak değerlendirilemez ise herhangi bir piyasadan söz edilemeyeceği için bir hakim durum ve dolayısıyla bir kötüye kullanma eyleminden de bahsetmek mümkün olmayacaktır. 120 E-Devlet uygulaması kamu hizmetlerine ortak platformd a, elektronik ortamda, güvenli ve etkin biçimde erişilebilmesini teminen tasarlanmıştır. Dolayısıyla e - Devlet kapısı kapsamında sunulan hizmetler, kamu hizmeti kapsamında yer alan ve piyasa konusu olmayan hizme tleri de kapsamaktadır. Örneğin, askerliğe ilişkin işlemler, nüfusa ilişkin işlemler ile sosyal yardımlaşma ve dayanışmaya ilişkin hizmetlerin sunumu www.turkiye.gov.tr internet adresi üzerinden gerçekleştirilebilmektedir. Devletin geleneksel hizmetleri ar asında yer alan ve 4054 sayılı Kanun kapsamında piyasa konusu olmayan hizmetlerin yer aldığı e -Devlet kapısında bu hizmetleri sunan kamu kuruluşlarının 4054 sayılı Kanun kapsamında teşebbüs olarak nitelendir ilmemesi gerektiği düşün cesi ortaya çıkabilmekted ir. 130 Ancak, başvuruya konu husus, e -Devlet kapısı kapsamında sunulan hizmetlerden talep edilen ücretlerle ilgili değil e -Devlet kapısına giriş için dağıtılan şifrelerin alımında talep edilen ücretlerle ilgilidir. Bu noktada şifre dağıtımının 4054 sayılı 11-25/477-146 4 Kanun anlamında bir hizmet olup olmadığı ve PTT nin şifre dağıtımı yaparken teşebbüs davranışı sergile yip sergilemediğinin tespiti gerekmektedir. PTT ile yapılan görüşmeler ve talep edilen bilgi ve belgelere yönelik olarak gönderilen cevabi yazılar incelendiğ inde; PTT nin Türksat ile yapılan protokol kapsamında şifreleri dağıttığı, E-Devlet şifreleri dağıtımı yapılırken PTT gişelerinden hizmet sunumu yapıldığı, 140 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname çerçevesinde PTT nin gişeler inden verilen tüm hizmetlerden belli bir ücret aldığı ve ücretsiz olarak hiçbir hizmetin sunulamayacağı, PTT nin gişelerden verilen hizmetlerden harcanan süre ile orantılı olarak ücret aldığı, E-Devlet şifrelerinin dağıtımı için de ücret alınmasının gerekl i olduğu ancak bu hizmetin sunulması sırasında harcanan sürede verilebilecek diğer hizmetlere oranla daha düşük ücret talep edildiği ve bu durumun e -Devlet uygulamasının bir kamu hizmeti olmasından kaynaklandığı anlaşılmaktadır. 150 Bilindiği gibi, 4054 sayıl ı Kanunun Tanımlar başlıklı 3 üncü maddesinde Hizmet ; Bir bedel veya menfaat karşılığında yapılan bedenî, fikrî veya her ikisi beraber olan faaliyetler olarak tanımlanmaktadır. Aynı maddede Teşebbüs ; Piyasada mal veya hizmet üreten, pazarlayan, sa tan gerçek ve tüzel kişilerle, bağımsız karar verebilen ve ekonomik bakımdan bir bütün teşkil eden birimler olarak tanımlanmaktadır. Bu bağlamda, bir bedel karşılığında yapıldığı ve PTT nin gişelerinden sunulan diğer hizmetlere benzediği için e -Devlet şi fresinin dağıtımının bir hizmet olarak değerlendirilmesinin mümkün olduğu ve PTT nin bu hizmeti sunarken teşebbüs davranışı gösterdiği kanaatine varılmıştır . 160 Başvuru konusu , e-Devlet kapısını kullanmak için gerekli olan şifrenin alınması hizmetine ilişkin dir. Çeşitli kamu kurum ve kuruluşlarının hizmetlerine ulaşmak için kurulan e -Devlet kapısına girişte kimlik doğrulaması amacıyla dağıtılan e -Devlet şifresi dışında mobil imza, elektronik imza veya T.C. Kimlik Kartı ile de kimlik doğrulaması yapılabilmekte dir. Ancak, henüz mobil imza, elektronik imza ve T.C. Kimlik Kartı ile kimlik doğrulama işlemleri yaygınlaşmamıştır. PTT den alınan bilgilere göre e -Devlet kapısını kullanan vatandaşların çok büyük bir kısmı e -Devlet şifresi kullanarak sisteme ulaşmaktadır . PTT tarafından e -Devlet uygulamaları çerçevesinde yerine getirilen faaliyetler başvuruda bulunan kişilere şifrelerin verilmesi, söz konusu şifrelerin kişilerin T.C. 170 kimlik numarası ile eşleştirilmesi sonucu kişiselleştirilmesi, kayıp veya unutma durumla rında yeni şifrelerin teminidir. Bu kapsamda, PTT tarafından verilen hizmet sadece e -Devlet şifrelerinin dağıtımına ilişkindir. Dolayısıyla PTT ni n faaliyetleri içinde yalnızca e -Devlet şifreleri dağıtımı işi incelemeye tabi tutulm uştur . Bu çerçevede ilgil i dosya özelinde posta hizmetleri şeklinde geniş bir pazar tanımlanmasının uygun olmayacağı, PTT nin yalnızca bu faaliyetine yönelik bir ilgili ürün pazarı tanımlanması gerektiği anlaşılmış ve ilgili ürün pazarı E-Devlet Kapısına Giriş Şifresi Dağıtımı Pazarı olarak belirlenmiştir . 11-25/477-146 5 I.2.2.2. İlgili Coğrafi Pazar İnceleme konusu faaliyet , tüm ülkede yaygın bir dağıtım ağına sahip olması 180 nedeniyle PTT tarafından yürütül mektedir. Ayrıca, e-Devlet kapısına giriş şifrelerinin dağıtımı ülkenin tamamında benzer koşullar altında yapılmaktadır. Dolayısıyla inceleme konusu hizmetin sunumunun tüm Türkiye de gerçekleştirilebilmesinin önünde herhangi bir engel ve ilgili ürün pazar ındaki rekabet koşullarını farklılaştıran ya da bölge ayrıştırmasını gerektiren herhangi bir unsur bulunmamaktadır. Bu nedenle, işbu dosya kapsamında ilgili coğrafi pazar Türkiye olarak belirlen miştir. I.2.3. Değerlendirme I.2.3.1. Hakim Durum Değerlendirmesi E-Devlet kapısına giriş şifrelerinin dağıtımı sadece PTT tarafından yapılmaktadır. 190 Ulaştırma Bakanlığı ile Türksat ve Türksat ile PTT arasında yapılan protokoller kapsamında anılan şifreler sadece PTT tarafından dağıtılabilmektedir. Bu nedenle PTT nin ilgili pazarda tek dağıtıcı ve hakim durumda olduğu anlaşılmıştır. I.2.3.2 . Kötüye Kull anma Değerlendirmesi Başvuru konusu iddia, PTT nin e -Devlet şifresi dağıtımı için aldığı hizmet bedelinin yüksek olduğuna ilişkindir. Dolayısıyla hakim durumundaki bir teşebbüsün sömürücü davranışta bulunduğu iddiasından bahsedilmektedir. Bu iddianın değer lendirilmesi aşamasında şifre dağıtımındaki ücretlendirmenin kısaca açıklanması uygun olacaktır. E-Devlet kapısının işleyişine ilişkin düzenlemeleri içeren 2006/10316 sayılı 200 Bakanlar Kurulu Kararı 20.4.2006 tarihinde Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Bu kararın 2 nci maddesinde; Bakanlık e -devlet kapısı teknik altyapısının kurulumu ve işletilmesi ile ilgili görev ve sorumluluklarını Türksat Uydu Haberleşme ve Kablo TV İşletme A.Ş. aracılığı ile yürütür. Söz konusu görevin ifasında, hizmet bedeli de dahil olm ak üzere uygulanacak olan usul ve esaslar, Bakanlık ile Türksat Uydu Haberleşme ve Kablo TV İşletme A.Ş. arasında yapılacak bir protokol ile belirlenir. ifadeleri yer almaktadır. Bu çerçevede, e -Devlet kapısının kurulumu ve işletilmesi ile ilgili görevler in ifasındaki hizmetlerden alınacak ücretlerin tespitinde Ulaştırma Bakanlığı nın yetkili olduğu anlaşılmaktadır. Hizmet bedellerinin Türksat ile 210 yapılacak protokolde belirleneceği ifade edilmekle birlikte anılan protokolde ve Türksat ın PTT ile yaptığı pr otokolde şifre dağıtımı için alınacak ücret konusunda herhangi bir hükmün olmadığı anlaşılmaktadır. Ancak; PTT nin Ulaştırma Bakanlığı nın ilgili kuruluşu olduğu, Türksat ın Ulaştırma Bakanlığı nın ilişkili kuruluşu olduğu, E-Devlet şifresinin dağıtımında alınan ücretlerin Ulaştırma Bakanlığı nın bilgisi dahilinde tespit edilmiş olduğu dikkate alındığında , söz konusu Bakanlar Kurulu Kararı nın 2 nci maddesinde ifade edilen hizmet bedellerinin tespitine ilişkin usul ve esasların Ulaştırma Bakanlığı bünyesind e ve e -Devlet kapısı ile ilgili işlemlere taraf diğer kuruluşlar olan Türksat 220 ve PTT ile birlikte belirlendiği anlaşılmaktadır. Nitekim inceleme sürecinde elde edilen bilgi ve belgelerden, e -Devlet şifresi dağıtımında kullanıcılar tarafından 11-25/477-146 6 kaybedilen ya da unutulan şifrelerin tekrar alımı için istenen 10 TL lik bedelin Ulaştırma Bakanlığı nın bilgisi dahilinde ve keyfi şifre alımlarının önünü kesmek gayesiyle belirlendiği anlaşılmaktadır. Bu çerçevede, başvuruya konu ücretlendirmeye ilişkin olarak bir aşırı fiyat ve kötüye kullanma değerlendirmesi yapmanın gerekli olmadığı kanaatine ulaşılmıştır . J. SONUÇ Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre , dosya konusu iddia lara yönelik olarak 4054 sayılı Kanun un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılması na 230 gerek olmadığına , şikayetin reddine OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.