Rekabet Kurumu · D.2018 -2-18 (Önaraştırma) Karar Sayısı : 18-33/545- · K.18-33/545-269 Karar Tarihi : 19.09.2018 A. TOPLANT

Rekabet Kurumu Başkanlığından, REKABET KURULU KARARI Dosya Sayısı : 2018 -2-18 (Önaraştırma) Karar Sayısı : 18-33/545-269 Karar Tarihi : 19.09.2018 A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER Başkan : Prof. Dr. Ömer TORLAK Üyeler : Arslan NARİN, Adem BİRCAN, Mehmet AYAN , Ahmet ALGAN, Hasan Hüseyin ÜNLÜ B. RAPORTÖRLER : Gözde MAVİ, Selin DURSUN, Mehmet Mustafa ŞEREF C. BAŞVURUDA BULUNAN : Alfa İletişim Hizmetleri Paz. Tic. A.Ş. Ekinciler Cad. Ertürk Sok. Mehmet Özçelik İş Merkezi No:5 Kat:1 34810 Kavacık/İstan

Rekabet Kurumu Başkanlığından, REKABET KURULU KARARI Dosya Sayısı : 2018 -2-18 (Önaraştırma) Karar Sayısı : 18-33/545-269 Karar Tarihi : 19.09.2018 A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER Başkan : Prof. Dr. Ömer TORLAK Üyeler : Arslan NARİN, Adem BİRCAN, Mehmet AYAN , Ahmet ALGAN, Hasan Hüseyin ÜNLÜ B. RAPORTÖRLER : Gözde MAVİ, Selin DURSUN, Mehmet Mustafa ŞEREF C. BAŞVURUDA BULUNAN : Alfa İletişim Hizmetleri Paz. Tic. A.Ş. Ekinciler Cad. Ertürk Sok. Mehmet Özçelik İş Merkezi No:5 Kat:1 34810 Kavacık/İstanb ul D. HAKKINDA İNCELEME YAPILAN : Türk Telekomünikasyon A.Ş. Turgut Özal Bulvarı 06103 Aydınlıkevler/Ankara (1) E. DOSYA KONUSU: Türk Telekomünikasyon A.Ş. nin kamu kurumlarınca data hizmeti alımına yönelik düzenlenen bazı ihalelerde ve kiralık devre lere ilişkin toptan ve perakende kampanyalarında fiyat sıkıştırması yapmak, ihale sonrasında kiralık devre tesisi işlemleri ile ilgili olarak uzun süreler, yüksek ücretler, zorlayıcı uygulamalar veya sözleşme hükümleri ile makul olmayan şartlar ileri sürme k yoluyla sözleşme yapmayı dolaylı olarak reddetmek ve perakende VPN hizmetlerini toptan sunulan hizmetlerden farklı şekilde sunmak suretiyle hakim durumunu kötüye kullandığı iddiası . (2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda özetle ; Türk Telekomünikasyon A.Ş. nin (T ürk Telekom) kamu kurumlarınca data hizmeti alımına yönelik düzenlenen bazı ihalelerde ve kiralık devrelere ilişkin toptan ve perakende kampanyalarında fiyat sıkıştırması yapmak, ihale sonrasında kiralık devre tesisi işlemleri ile ilgili olarak uzun sürele r, yüksek ücretler, zorlayıcı uygulamalar veya sözleşme hükümleri ile makul olmayan şartlar ileri sürmek yoluyla sözleşme yapmayı dolaylı olarak reddetmek ve perakende VPN hizmetlerini toptan sunulan hizmetlerden farklı şekilde sunmak suretiyle 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun un (4054 sayılı Kanun) 6. maddesi kapsamında hakim durumunu kötüye kullandığı iddia edilmektedir. (3) G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 07.03.2018 ve 20.03.2018 tarihlerinde giren başvuru üzerine hazırlanan 04.06.2018 tarih ve 2018 -2-18/İİ sayılı İlk İnceleme Raporu , 12.06.2018 tarihli Kurul toplantısında görüşülmüş ve 18-19/343-M sayı ile önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. İlgili karar uyarınca düzenlenen 06.09 .2018 tarih ve 2018 -2-18/ÖA sayılı Önaraştırma Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır. (4) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda ; a) Türk Telekom un data hizmeti alımına ilişkin bazı ihalelere sunduğu tekliflerin maliyetlerini karşılamadığı, b) TTVPN (Türk Telekom Virtual Private Network /Sanal Özel Ağ) hizmetinin to ptan ve perakende düzeyde farklı özelliklerle sunulmasının rekabete aykırı olduğu, 18-33/545 -269 2/28 c) Türk Telekom tarafından bağlantı ücretine ilişkin perakende düzeyde düzenlenen Noktadan Noktaya Metro Ethernet Fırsat ve Bağlantı Ücreti Bizden kampanyalarının rekabete a ykırı olduğu, yönündeki iddiaların 4054 sayılı Kanun un 6. maddesi kapsamında ihlal oluşturmayacağı , d) Türk Telekomünikasyon A.Ş. nin toptan kiralık devre hizmetlerinin sunumunda bağlantı sürelerine ve bağlantı ücretlerine ilişkin uygulamalarının sözleşme yapmanın reddi niteliğinde 4054 sayılı Kanun un 6. maddesi bağlamında ihlal olarak değerlendirilebileceğine yönelik ciddi bilgi ve belgelere ulaşıldığından adı geçen teşebbüs hakkında Kanun un 41. maddesi kapsamında soruşturma açılması gerektiği, e) Geçici t edbir talebinin 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun un 9/4. maddesinde yer alan şartları taşımadığından reddedilmesi gerektiği sonuç ve kanaatine varılmıştır . I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME I.1. Konu (5) Alfa İletişim Hizmetleri Paz. Tic. A.Ş. (Alfa) tarafından yapılan başvuruda, dosya konusuna ilişkin Türk Telekom un rekabete aykırı çeşitli uygulamalarla hakim durumunu kötüye kullandığı yönündeki iddialara üç ana başlık altında aşağıda yer verilm iştir: i. Türk Telekom un data hizmeti alımına ilişkin ihal elere sunduğu tekliflerin maliyet altı olduğu yönündeki iddialar; - Elektronik Kamu Alımları Platformu üzerinden 2017 -2018 arası dönemde gerçekleşen data hizmeti alım ihalelerine bakıldığında toplam sözleşme tutarı ( ..) TL olan 18 adet ihalenin düzenlendiği ; bu ihale lerin toplam yaklaşık maliyeti olan ( ..) TL sözleşme tutarıyla karşılaştırıldığında kamu kurumlarının önemli bir tasarruf imkanı elde etmiş olduğunun düşünüldüğü, - 18 ihaleden adet bazında en fazla ihaleyi Superonline İletişim Hizmetleri A.Ş. (Superonline) kazanmış olsa da değer bazında Türk Telekom un yaklaşık % ( ..) pay ile açık ara lider olduğu, - Türk Telekom'un kazandığı ihalelerin tamamında, ihale öncesinde kuruma hizmet veren operatörün yine Türk Telekom olduğu, bu bilgiden hareketle yaklaşı k maliyetlerin aslında Türk Telekom'un geçmiş dönem cirosunu yansıttığı, kazandığı beş ihalenin yaklaşık maliyeti ( ..) TL iken, sözleşme tutarının Alfa'nın ihaleye girmesi sonucu yaşanan rekabet nedeniyle ( ..) TL olarak gerçekleştiği, bunun da aynı kurum lara yönelik ihale öncesi ve sonrası dönemde Türk Telekom'un ciro bazında % ( ..) küçülmesi anlamına geldiğini söylemenin mümkün olduğu, - 2017 yılında Türk Telekom'un kazandığı beş ihaleden üçünde (Maliye Bakanlığı Gelir İdaresi, Sosyal Güvenlik Kurumu ( SGK ) ve İstanbul Gaz Dağıtım Sanayi ve Ticaret A.Ş. (İGDAŞ) ikinci en iyi teklif sahibinin Alfa olduğu, Türk Telekom'un Alfa ile yarıştığı söz konusu ihalelerde verdiği tekliflerin fiyat sıkıştırması niteliğinde hukuka aykırı olduğu, Alfa'nın piyasadan dışlanm asını amaçladığı, - Türk Telekom un Maliye Bakanlığı Gelir İdaresi, SGK, İGDAŞ, Devlet Su İşleri, Orman ve Su işleri Bakanlığı olmak üzere kazandığı beş ihalenin dörd ünde; Maliye Bakanlığı Gelir İdaresi, SGK, İGDAŞ ihalelerinde Alfa ya, Orman ve Su İşleri Bakanlığı ihalesinde ise Superonline a karşı olmak üzere fiyat sıkıştırması yaptığı, 18-33/545 -269 3/28 ayrıca bu ihalelerin yanı sıra Rekabet Kurul unun (Kurul) 09.11.2017 tarih ve 17 - 36/579 -253 sayılı kararında incele nen Ankara il Emniyet Müdürlüğü nün "Kurumsal İnternet ve Ço k Noktadan Çok Noktaya Data Hatları" ihalesinde de Türk Telekom tarafından verilen fiyat teklifinin yapılan iki farklı hesaplamada da maliyetleri karşılamadığının tespit edildiği, ii. TTVPN hizmetinin toptan ve perakende düzeyde farklı özelliklerle sunulmasını n rekabete aykırı olduğu yönündeki iddialar; - Türk Telekom'un diğer bir dışlayıcı davranışının TTVPN tarifelerinde yaşandığı, - Kamu alımlarında genellikle 5 Mbps hızın altında metro Ethernet (ME) hizmeti talep edildiği, Referans Kiralık Devre Teklifi (RKDT) kapsamındaki metro ethernet hizmetlerinin toptan seviyede işletmecilere yönelik olarak sadece 5 Mbps ve üzeri hızlarda sağlanmasına karşılık, aynı hizmetlerin Türk Telekom tarafından perakende seviyede son kullanıcılara yönelik (TTVPN adlı tarife ile) 5 M bps altındaki bant genişliklerinde sunulabildiği, rakipler için söz konusu dezavantajlı durumun yanı sıra Türk Telekom un kamu ihalelerinde uyguladığı ek indirim kampanyalarıyla (örn . Kamunet ) fiyat sıkıştırması uygulayarak perakende seviyedeki rakiplerini dışladığı, nitekim Muğla Büyükşehir Belediyesi ve Gelir İdaresi Başkanlığı ihalelerine yönelik yapılan örneklemde Türk Telekom tarafından fiyat sıkıştırması yapıldığının görülebileceği, iii. Türk Telekom tarafından bağlantı ücretine ilişkin toptan ve perakende düzeyde düzenlenen kampanyaların rekabete aykırı olduğu yönündeki iddialar; - Türk Telekom tarafından kurumsal müşterilere yönelik olarak düzenlenen Bağlantı Ücreti Bizden kampanyasının da fiyat sıkıştırması yoluyla hâkim durumun kötüye kullanılması nitel iğinde olduğu, - Söz konusu kampanya ile Türk Telekom un perakende seviyede kamu kurumları da dahil tüm kurumsal müşterilerden 24, 36 ve 48 ay taahhüt karşılığında noktadan noktaya metro ethernet hizmeti sunumundan bağlantı ücreti talep etmediği, ancak topta n seviyede metro ethernet hizmeti için alternatif işletmecilere 2500 TL indirim uygulasa da bu tutarın üzerindeki tutarlarda bağlantı ücreti talep ettiği, - İzmir Büyükşehir Belediyesi nin 10.11.2017 tarihli MPLS VPN ihalesi kapsamında, 5 Mbit/sn hızda nokta dan noktaya metro ethernet kiralık devre başvurusu yapılan ödemiş Totem Lokasyonu ile ilgili olarak Türk Telekom tarafından 2.890 metrelik tesis mesafesi için (2.90 tim x ( ..) m=) ( ..) 'lik bağlantı ücreti talep edildiği, ( ..) , - Perakende seviyede hizm et alımının tercih edilmesi durumunda da bağlantı ücreti yansıtılmaması karşılığında 48 aya varan hizmet alım taahhüdü şartı ile karşı karşıya kalındığı, - Türk Telekom'a rakip konumdaki bir işletmeci açısından toptan tarifeler yerine bağlantı ücreti olmayan perakende tarifelerin daha avantajlı olması ve toptan yerine perakende tarifenin tercih edilmesinin, rekabeti kısıtlayıcı fiyat sıkıştırmasının açık bir göstergesi olduğu, - Keza RKDT nin Ek -7 5.4.4. maddesine aykırı olarak bağlantı ücretleri hesaplamaların ın en uzak mesafe olan santral noktalarının bağlantı noktası esas alınarak yapılması sebebiyle bağlantı ücretlerinin suni biçimde ciddi miktarlarda yükseltildiği, - Objektif kriterleri bulunmayan bağlantı ücreti ve uzun süreli taahhütler yoluyla kurumsal müş terilere alternatif işletmecilerin hizmet vermesinin engellendiği ifade edilerek , geçici tedbir kararı alınması ve gereğinin yapılması talep edilmektedir. 18-33/545 -269 4/28 Öte yandan başvuruda ileri sürülen Türk Telekom un ihale sonrası süreçte bilinçli olarak haksız talep edilen yüksek bağlantı ücretleri, dayatılan sözleşmeler yoluyla zorlayıcı ve makul olmayan şartlar ileri sürme k suretiyle sözleşme yapmayı dolaylı olarak reddettiği yönündeki bir diğer iddia bakımından ise, 4054 sayılı Kanun un 6. maddesi bağlamında ihlal olarak değerlendirilebileceğine yönelik ciddi bilgi ve belgelere ulaşıldığından adı geçen teşebbüs hakkında Kanun un 41. maddesi kapsamında soruşturma açılması gerektiğine işbu kararın görüşüldüğü Kurul toplantısında ayrıca karar verildiğinden, söz konusu iddiaya ilişkin detay bilgiye ve değerlendirmeye yer verilmemiştir. I.2. Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu (BTK) Görüşü (6) Yukarıda özetlenen başvurunun elektronik haberleşme sektörüne ilişkin olması sebebiyle 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu nu n (5809 sayılı Kanun ) 7. maddesinin ikinci fıkrası gereğince 09.03.2018 ve 22.03.2018 tarih lerinde BTK dan görüş talep edilmiştir. Konuya ilişkin BTK görüşü 08.05.2018 tarih inde Kurum kayıtlarına girmiştir . Söz konusu görüşte özetle; - 5809 sayılı Kanun kaps amında yürütülen pazar analizleri neticesinde hem ilgili pazarların tanımlandığı hem de ilgili pazarlarda etkin piyasa gücüne (EPG) sahip işletmelerin belirlendiği, - Bu doğrultuda toptan ve perakende seviyede sunulan kiralık devre hizmetlerine ilişkin gerçe kleştirilen pazar analizi neticesinde, 06.04.2017 tarihli ve 2017/DK - SRD/117 sayılı BTK Kurul kararı ile Toptan ve Perakende Kiralık Devreler Pazar Analizi Nihai Dokümanı nda toptan ve perakende seviyede ülke genelinde sunulan kiralık devre sonlandırma ve taşıma pazarlarında Türk Telekom un EPG ye sahip işletmeci olarak belirlendiği - Başvurulara konu hizmetlere bakıldığında, noktadan noktaya (NN) metro ethernet, noktadan noktaya G.SHDSL (symmetric high -bit-rate digital subscriber line ) ve metro ethernet int ernet hizmetinin BTK nın düzenlemelerine tabi tutulduğu, - Bununla birlikte ilgili pazar tanımında yer alması gereken ürünlerin nitelikleri itibariyle pazar tanımı dışında tutulan VPN, Yedekleme ve internet hattı ile servis durdurma saldırılarının önlenmesi (DDoS) hizmetlerinin tarifelerinin Türk Telekom tarafından serbestçe belirlendiği, - Türk Telekom tarafından yapılacak tarife ve kampanya tekliflerinin, yürürlüğe girmesi öncesinde BTK ya bilgi olarak sunulması kaydıyla söz konusu tarife ve kampanyaların on aylanmasına gerek bulunmadığı, bu kapsamda, bahse konu hizmetlere ilişkin perakende seviyede yapılan çeşitli kampanyalarla, tarifeler üzerinden taahhüt süresine ve çeşitli hizmetlerin birlikte alınması durumuna göre değişen oranlarda indirimlerin yapıldığı nın bilindiği, - Türk Telekom internet sitesi üzerinden ulaşılabilecek kurumsal ürünler ve bu hizmetlere uygulanan kampanyalar dikkate alınarak anılan hizmetlere ilişkin toplam aylık tutarın hesaplanabileceğinin değerlendirildiği, - Başvurularda yer verilen i haleler kapsamındaki noktadan noktaya metro ethernet, noktadan noktaya G.SHDSL hizmetlerine ilişkin toptan tarifelere BTK internet sayfasında yayımlanan RKDT, toptan seviyede metro ethernet İnternet hizmeti tarifelerine ise Referans Al -Sat Yöntemiyle ATM/F R/ME İnternet Toptan Satış Teklifi (RAFMET) üzerinden erişim sağlanabildiği, - 2017 yılında noktadan noktaya metro ethernet ve/veya metro ethernet İnternet hizmetlerine dair aylık ücretlerde/bağlantı ücretlerinde indirim yapılmasına ilişkin Noktadan Noktay a Metro Ethernet Hız Artırım Kampanyası , Metro Ethernet 18-33/545 -269 5/28 İnternet Bağlantı Ücreti Bizden Kampanyası , Metro Ethernet İnternet Yeni Satış ve Mevcut Müşteri Kampanyaları ve Noktadan Noktaya Metro Ethernet, TTunel ve Kısmi TTunel Bağlantı Ücreti Bizden Ka mpanyası isimli kampanyaların BTK tarafından onaylandığı, muhtemel fiyat sıkıştırması testinde söz konusu hizmetlere ilişkin olarak toptan düzeydeki maliyetlere yönelik hesaplamada ihalelerin yapıldığı dönemde toptan düzeyde uygulanan kampanyaların da göz önünde bulundurulması gerektiğinin değerlendirildiği, - VPN hizmetinin ise BTK tarafından düzenlenmediği ve RKDT kapsamında sunulan bir hizmet olmadığı, bu nedenle RKDT'de kiralık devreler ve kısmi kiralık devreler için yer verilen maddelerin VPN hizmetinin sunumuna ilişkin hüküm, koşul ve ücretler için geçerli olmadığı, - RKDT kapsamında sunulan hizmetlere ilişkin bağlantı ücretinin ne şekilde uygulanacağına RKDT'nin Ek -7 5. maddesinde yer verildiği, söz konusu madde uyarınca Türk Telekom şebekesi ile hizmeti n talep edildiği ilgili işletmeci/işletmeci abonesinin tesisi arasında mevcut bir bağlantının bulunmasına rağmen RKDT Ek -7 5.2.1., 5.2.2. ve 5.2.3. maddeleri dışında kalan bağlantı talepleri, mevcutta bağlantının olmadığı şeklinde değerlendirilerek söz kon usu bağlantı talepleri hakkında RDKT Ek -7 5.1. maddesine göre işlem yapıldığı, bu nedenle Alfa nın kazandığı ihalelerdeki bağlantıları RKDT Ek -7 5. maddesine göre hangi kapsamda değerlendirildiğinin Türk Telekom'un Alfa ya yansıttığı bağlantı ücretinin hesaplanmasındaki temel unsur olduğu, bu itibarla, devrenin sonlanacağı lokasyon ile Türk Telekom sistemleri arasında mevcutta bağlantı olup olmadığı, bağlantı varsa RKDT'nin Ek -7 5 maddesine göre hangi kapsamda olduğu, ilave yatırım gerektirip gerektirmediği vb. bilgilerin Alfa nın ödemesi gereken bağlantı ücretinin hesaplanması bakımından gerekli bilgiler olup bahse konu bilgilerin BTK da bulunmaması nedeniyle Alfa nın Türk Telekom un kendisine haksız ve yüksek bağlantı ücreti yansıttığı şeklindeki iddiasına yönelik olarak BTK tarafından bir değerlendirmenin yapılamadığı, - Devre tesis taleplerinin tamamlanması gereken sürelere ilişkin değerlendirme için devrenin sonlanacağı lokasyon ile Türk Telekom sistemleri arasında mevcutta bağlantı olup olmadığı, bağlantı varsa RKDT nin Ek -7 5 maddesine göre hangi kapsamda olduğu, ilave yatırım gerektirip gerektirmediği, özel bir uygulamanın talep edilip edilmediği bilgilerinin gerekli olduğu, RKDT Ek -5 2.1.8 maddesi uyarınca devrenin tesis edilebilmesi için ilave yatırım gerekmesi veya özel bir uygulama talep edilmesi halinde RKDT te yer verilen tesis sürelerinden ziyade taraflar arasında imzalanan protokoldeki tesis sürelerinin dikkate alınması gerektiği, taraflar arasında imzalanan protokoller BTK tarafından düzenlenmedi ğinden Türk Telekom tarafından protokolde yer alan devre tesis sürelerine uygun bir işlemin yapılıp yapılmadığı hususunda bir değerlendirme yapılamadığı, - Bağlantı ücretine esas mesafe, tesis adresi ile bağlantının sağlanabildiği güzergâh üzerinde olan ve t ransmisyon imkânları bulunan en yakın Türk Telekom sistemi (hizmetin verilmesine olanak sağlayan ve bağlantının sonlanacağı teçhizat veya network cihazı) arasındaki mesafe olduğu hususunun RKDT Ek -7 5.4.4 maddesinde düzenlendiği, talep edilen hizmetin topt an veya perakende düzeyde sunulmasından bağımsız olarak, bağlantı ücretine esas mesafenin ne şekilde hesaplandığı (Türk Telekom node/switch/santral mesafesi ve neden söz konusu mesafenin esas alındığı) hususunda Rekabet Kurumu tarafından Türk Telekom'dan a çıklama talep edilebileceğinin değerlendirildiği, - Bununla birlikte, her yeni bağlantı talebinde, bağlantı ücretine esas mesafe olarak en yakın Türk Telekom node/switch cihazı alınamayacağı gibi en yakın Türk 18-33/545 -269 6/28 Telekom santralinin de alınamayacağı, her bir ye ni bağlantı bazında söz konusu mesafenin değişiklik arz edebileceğinin değerlendirildiği, hizmetin talep edildiği lokasyona en yakın Türk Telekom node/switch'inin talep edilen hizmetin sunumu için elverişli olmaması (kapasitesinin dolu olması vb.) nedeniyl e devrenin en yakın Türk Telekom santraline bağlantısının yapılmasının gerekebildiği, - Ayrıca, Alfa nın kazandığı ihalelerde, bazı noktalarda müşterinin mevcutta Türk Telekom'dan hizmet aldığı belirtilmiş olup söz konusu müşteri için işletmeci/hizmet değiş ikliği başvurusu yapılması yerine yeni devre tesis edilmesinin talep edilmesi nedeniyle, mevcutta müşteri lokasyonu ile en yakın Türk Telekom node/switch/santral teçhizatı/tesisi arasında talep edilen hizmetin sunulabileceği transmisyon imkânının olmayabil eceği ve bu nedenle Alfa nın başvurusu değerlendirilirken lokal erişim kablo montajı/cihaz kurulumu gibi işlemlerin yapılması gerekebileceği hususunun göz önünde bulundurulması gerektiği, bu kapsamda devre tesis işlemi taleplerine ilişkin devre bazında han gi işlemlerin (lokal erişim kablo montajı, teçhizat kurulumu vb.) yapıldığına yönelik Türk Telekom dan açıklama talep edilebileceğinin düşünüldüğü, - Noktadan noktaya metro ethernet hizmeti için RKDT te yer verilen hükümlerle aynı kapsamdaki hükümlerin metro ethernet İnternet hizmeti için RAFMET te bulunmakta olup bu çerçevede noktadan noktaya metro ethernet hizmeti için yapılan değerlendirmelerin metro ethernet İnternet hizmeti için de geçer olduğu, - Alfa nın ikinci başvurusunda bahsi geçen, Türk Telekom'un p erakende seviyedeki noktadan noktaya metro ethernet hizmetlerinde net getiri uygulaması kapsamındaki şartların sağlanması halinde bağlantı ücreti alınmadan talebin karşılanması yönündeki uygulamasının ilk olarak 07.06.2005 tarihli ve 2005/364 sayılı BTK Kurul kararı ile onaylanarak yürürlüğe girdiği ve sonrasında 16.12.2009 tarihli ve 2009/DK - 07/652 sayılı BTK Kurul kararı ile söz konusu uygulamada güncelleme yapıldığı, 12.11.2009 tarihli ve 27404 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tarife Y önetmeliğinin "Bildirim usulü" başlıklı 8. maddesinin birinci fıkrasında "İlgili pazarda etkin piyasa gücüne sahip işletmeciler tarafından uygulanacak tarifeler ve uygulanan tarifelerde yapılacak her türlü değişiklik, bu Yönetmeliğin 6'ncı ve 7'nci maddesi çerçevesinde Kurum tarafından aksi belirtilmediği takdirde bildirim usulüne tabidir." hükmünün yer aldığı, - 07.01.2010 tarihli ve 2010/DK -10/18 sayılı BTK Kurul kararı ile onaylanarak yürürlüğe giren Perakende Kiralık Devreler Piyasası hakkındaki pazar analizi ve sonrasındaki kiralık devreler pazar analizlerinde Türk Telekom un Etkin Piyasa Gücüne sahip işletmeci olarak belirlendiği ve perakende kiralık devrelere ilişkin Türk Telekom'a Tarife kontrolüne tabi olma yükümlülüğü getirildiği, - Perakende kir alık devrelere ilişkin Türk Telekom'a ilgili pazar analizi ile getirilen yükümlükler ve Tarife Yönetmeliği nin ilgili hükümleri uyarınca 2010 yılından bu yana Türk Telekom'un perakende kiralık devre hizmetlerine ilişkin tarifelerinin bildirim usulüne tabi olduğu, bildirim usulünün uygulanmaya başlaması sonrasında Türk Telekom tarafından perakende seviyede uygulanan net getiri uygulamasında değişiklik yapılmasına yönelik bir bildirimde bulunulmadığı, - Ek olarak, perakende düzeydeki noktadan noktaya metro eth ernet hizmetine ilişkin aylık ücretlerde taahhüt karşılığında indirim yapılmasına yönelik Noktadan Noktaya Metro Ethernet Fırsat Kampanyası nın Türk Telekom'un 27.12.2017 tarihli ve 240828 sayılı yazısı ile BTK ya bildirildiği, Türk Telekom tarafından pera kende kiralık devre hizmetlerinde uygulanan net getiri uygulamasının yer verilen Kurul Kararları ile onaylandığı dikkate alındığında, Türk Telekom'un söz konusu uygulamasının anılan Kurul kararlarına uygun olduğunun değerlendirildiği, 18-33/545 -269 7/28 - Veri iletim hizmeti v e internet erişim hizmeti pazarlarında ve bilhassa kurumsal ihalelerde alternatif işletmecilerin teknik ve ekonomik tekrarlanabilirlik kıstasları çerçevesinde mevcut pazar koşulları dâhilinde rekabetçi teklifler sunabilmelerinin tartışmasız öneminin bulund uğu, bu kapsamda, söz konusu başvuruların görüşte yer alan BTK mevzuatı ile açıklamaları çerçevesinde değerlendirilebileceğinin düşünüldüğü ifade edilmektedir. I.3. Hakkında İnceleme Yapılan: Türk Telekomünikasyon A.Ş. (Türk Telekom) (7) 1995 yılı nda kurulan v e 2015 yılı itibarı yla Türk Telekom, Avea ve TTNET A.Ş. nin (TTNET) tüzel kişiliklerini muhafaza ederek entegre bir yapıya geçen Türk Telekom, Türkiye de sabit telefon, mobil telefon, veri ve internet hizmetleri ile katma değerli hizmetler sunmaktadır. Oca k 2016 itibar ıyla ise söz konusu ürün ve hizmetlerin tamamı Türk Telekom tek marka çatısı altında bir araya getirilerek sunulmaya başlanmıştır. (8) Türk Telekom, PSTN1 ve toptan genişbant hizmetlerini sunmakla birlikte ; TTNET in, mobil operatör Avea nın, yakı nsama teknolojileri şirketi Argela Yazılım ve Bilişim Teknolojileri A.Ş. nin, bilgi teknolojileri çözüm sağlayıcısı Innova Bilişim Çözümleri A.Ş. nin, çevrimiçi eğitim yazılımları şirketi Sebit Eğitim ve Bilgi Teknolojileri A.Ş. nin, çağrı merkezi şirketi AssisTT Rehberlik ve Müşteri Hizmetleri A.Ş. nin ve toptan veri ve kapasite servis sağlayıcısı Türk Telekom International ve iştiraklerinin %100'üne sahiptir. I.4. İlgili Pazar I.4.1. İlgili Ürün Pazarı (9) Başvuru konusu incelendiğinde iddiaların esas itibarı yla kiralık devreler ile ilgili olduğu anlaşılmaktadır. Elektronik haberleşme hizmeti vermek üzere BTK tarafından yetkilendirilmiş işletmeciler, ses, görüntü, veri gibi elektronik haberleşme hizmetlerini son kullanıcılara çeşitli elektronik haberleşme şebe keleri vasıtasıyla sunmaktadır. İşletmecilerin son kullanıcılarla bağlantı kurmak için kullandıkları söz konusu sabit ve mobil şebekeler bakır şebeke, fiber optik şebeke, kablo TV şebekesi, mobil haberleşme şebekesi, uydu şebekesi, genişbant telsiz erişim şebekesi, kiralık devreler ve Wi -Fi olarak sıralanmaktadır. Anılan şebekelerden dosya konusunu oluşturan kiralık devreler, kullanıcıların özel kullanımına tahsisli, iki uç nokta arasında sabit, simetrik ve kesintisiz kapasite sağlayan veri iletim bağlantıl arıdır. Kiralık devreler aracılığıyla geniş bir bant aralığında farklı hızlarda kapasite sağlanabilmekte olup bant genişlikleri kullanıcılara tahsis edilmektedir. Kiralık devreler bakır kablo, fiber optik kablo, radyo link veya uydu şebekeleri üzerinden su nulabilmektedir. Kiralık devre hizmetleri, diğer işletmeciler tarafından kendi altyapılarının kurulumu ve elektronik haberleşme hizmetlerinin üçüncü kişilere sunumu (toptan kiralık hatlar) için talep edilebildiği gibi (bireysel ya da kurumsal) son kullanıc ılar tarafından kendi ihtiyaçlarının karşılanması amacıyla da talep edilebilmektedir (perakende kiralık hatlar). (10) BTK tarafından yayım lanan Toptan ve Perakende Kiralık Devreler Pazar Analizi nde belirtildiği üzere; VPN, geleneksel ve diğer2 kiralık devrele r, işletmeciler tarafından genellikle kurumsal müşterilere perakende düzeyde sunulan data, ses ve görüntü gibi verinin özellikle coğrafi olarak uzak olan noktalar arasında iletimi hizmetine karşılık gelmektedir. Bu hizmetlerin sunumu için gerekli fiziksel altyapıya sahip olmayan işletmeciler, bu hizmeti yerleşik işletmecilerden toptan seviyede temin edebilmektedir. 1 Public Switched Telephone Network: Genel aktarmalı telefon şebekesi 2 Noktadan noktaya ATM, frame relay, metro ethernet, ADSL vb. teknolojiler kullanılarak oluşturulan kiralık devreler. 18-33/545 -269 8/28 (11) Toptan seviyede sunulan geleneksel kiralık devre hizmetinde, yerleşik işletmeci tarafından, alternatif işletmeciden perakende seviyede veri ile tim hizmeti almak isteyen her bir müşterinin özel kullanımı için bir devre (port veya hat) tahsis edilmekte; tahsis edilen hattın müşterinin talep ettiği noktalar arasında fiziksel olarak bağlanması ile bu noktalar arasında veri iletimi gerçekleştirilmekte dir. Buna göre; tahsis edilen hat üzerinde abonenin trafiği, yerleşik işletmeci tarafından bakır kablo ile erişim şebekesi üzerinden santrale bağlanmakta, oradan bakır veya fiber optik kablo ile taşıma şebekesi üzerinden karşı ucun bağlı olduğu santrale ta şınmaktadır. (12) Diğer kiralık devre hizmetleri noktadan noktaya ATM, Frame Relay, metro ethernet , G.DHDSL, Fiberlink, ADSL vb. teknolojiler kullanılarak oluşturulan kiralık devreler ve VPN hizmetinden oluşmaktadır. (13) Anılan teknolojilerden metro ethernet, başta internet servis sağlayıcılar olmak üzere kurumsal kullanıcılar ve işletmecilerin sabit genişbant hizmetlerine erişebilmek için kullandıkları teknolojik altyapılardan olup fiber optik kablo üzerinden mesafeden bağımsız olarak 10 Gbps e kadar ulaşan hızlard a veri aktarımına olanak sağlayan, uçtan uca güvenli, simetrik iletim yapısına sahip bir teknolojidir. Metro ethernet teknolojisi internet erişimi yanında noktadan noktaya veya çok noktadan çok noktaya veri iletimi için de kullanılabilmekte ve kullanıcı te çhizatının metro ethernet şebekesi arayüzüne irtibatlandırılması yoluyla hizmet verilmektedir. Noktadan noktaya metro ethernet kullanıcının örneğin farklı coğrafi konumlarda bulunan ofisleri arasında veri akışını sağlarken, kullanıcının internete erişimini sağlamamaktadır. Dolayısıyla noktadan noktaya ya da çok noktadan çok noktaya metro ethernet hizmeti bir internet erişimi hizmeti değildir. Bu nedenle, noktadan noktaya metro ethernet sadece metro ethernet olarak adlandırılırken, kullanıcıya genişbant in ternet erişimi sağlayan metro ethernet teknolojisi metro ethernet internet olarak tanımlanmaktadır. (14) Kiralık devreler ve erişim teknolojileri BTK tarafından Toptan ve Perakende Kiralık Devreler Pazar Analizi Nihai Dokümanı nda incelenmiş ve Türk Telekom , geleneksel kiralık devre, kısmi kiralık devre, omurga kiralık devre, noktadan noktaya metro ethernet ve ttünel, kısmi metro ethernet devresi, omurga metro ethernet devresi, noktadan noktaya G.SHDSL ve ekotünel, fiberlink hizmetlerini içerecek şekilde top tan ve perakende seviyede ülke genelinde sunulan kiralık devre sonlandırma ve taşıma pazarlarında EPG ye sahip işletmeci olarak belirlenmiştir. (15) Dosya konusu ile ilgili bir diğer hizmet VPN hizmetidir. Veri erişim hizmeti niteliğinde olan VPN (Virtual priv ate Network - Sanal Özel Ağ) ile herhangi bir sabit genişbant erişim teknolojisi (ör: xDSL, fiber, metro ethernet , ADSL, FR, G.SHDSL gibi) kullanılarak coğrafi olarak uzak olan noktalar arasında data ve sesin transmisyonunu sağlayan şebekelerdir. VPN, kulla nıcının IP şebekesi dâhil kamuya açık şebekeler üzerinden özel şebekesine güvenli olarak bağlanmasına olanak sağlamaktadır. VPN de kullanıcı trafiği, diğer kullanıcı trafiklerinin de taşındığı ortak fiziksel devreler ile sanal bir bağlantı üzerinden iletil mektedir. Bununla birlikte, VPN kapsamında yönlendirme ve şifreleme yapılarak kullanıcı trafiği internet trafiğinden ayrıştırılmakta ve güvenli bir şekilde taşınmaktadır. Böylece kullanıcıya özel kapalı bir sanal ağ oluşturulmakta ve internet ortamına çıkı ş sağlanmamaktadır. Toptan ve Perakende Kiralık Devreler Pazar Analizi sonucunda VPN hizmeti, isteğe bağlı anahtarlama ve yönlendirme özelliğinin olması ve genellikle noktadan çok noktaya, çok noktadan çok noktaya bağlantıları içermesi nedeniyle ilgili paz ar kapsamında değerlendirilmemiştir. Dolayısıyla VPN hizmetlerinin sunumunda Türk Telekom a getirilen herhangi bir yükümlülük bulunmamaktadır. 18-33/545 -269 9/28 (16) Yukarıda ifade edilen hususlar çerçevesinde dosya konusunun ihalelere ilişkin olan kısmında Kurul un yerleşik kar arları da dikkate alınarak her bir ihale bakımından ihale şartnamesinde talep edilen hizmetler özelinde ilgili pazar tanımı yapılabileceği değerlendirilmektedir. Bununla birlikte ihaleler temelde kiralık devre hizmetlerine ilişkin olduğundan ilgili ürün pa zarı kiralık devre hizmetleri pazarı (toptan ve perakende) olarak tanımlanmıştır . (17) Son olarak başvurunun VPN hizmetlerinin sunumuna ilişkin iddialar ı kapsamında, VPN hizmetinin niteliğinin kiralık devrelerden farklılaşması, perakende seviyede sunulan bir hizmet olması ve toptan sunumunun olmaması gibi sebeplerle bir diğer ilgili ürün pazarı VPN hizmetleri pazarı olarak tanımlanmıştır . İlaveten VPN hizmetinin sunulabilmesi için toptan seviyede kiralık devreler hizmetlerinin alınıyor olması, başvuru konus unun metro ethernet erişim teknolojisine ilişkin olması ve başvuru konusu uygulamaların etkisinin ortaya konulabilmesi bakımından metro ethernet teknolojisi ile sunulan VPN hizmetleri pazarı nın da ele alınabileceği değerlendirilmektedir. I.4.2. İlgili C oğrafi Pazar (18) Başvuru konusu hizmetler bakımından ülke çapında rekabet şartlarının homojen olması nedeniyle ilgili coğrafi pazar Türkiye olarak belirlenm iştir. I.5. Değerlendirme (19) Dosya konusu başvuru nun, Türk Telekom un, data alımına ilişkin bazı ihaleler de maliyet altında teklif sunmak, metro ethernet hizmetine ilişkin toptan tarifelerden farklı olarak VPN hizmetlerini perakende seviyede 5 mbps altında sunmak ve kiralık devrelere ilişkin toptan ve perakende düzeyde düzenlenen kampanyaları ile toptan maliy etlerin altında perakende ücret belirlemek suretiyle 4054 sayılı Kanun un 6. maddesini ihlal ettiği iddiasına dayandığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla aşağıda öncelikle Türk Telekom un hâkim durumda bulunup bulunmadığına ilişkin tespitlere yer veril miş ve ar dından Türk Telekom un uygulamaları her bir başvuru konusu iddia çerçevesinde değerlendiril miştir. I.5.1. Hâkim Durum Değerlendirmesi (20) 4054 sayılı Kanun un 3. maddesinde hâkim durum, Belirli bir piyasadaki bir veya birden fazla teşebbüsün, rakipleri ve müş terilerinden bağımsız hareket ederek fiyat, arz, üretim ve dağıtım miktarı gibi ekonomik parametreleri belirleyebilme gücü olarak ifade edilmiştir. Tanımdan anlaşılacağı üzere, incelenen teşebbüsün hâkim durumda kabul edilebilmesi için asıl olarak rekabet çi baskılardan ne ölçüde bağımsız davranabildiği önem taşımaktadır. Bu doğrultuda hakim durum değerlendirmesinde, teşebbüsün ve rakiplerinin ilgili pazardaki konumu (hakim durumdaki teşebbüsün ve rakiplerin pazar payı, pazar paylarının yıllar içerisindeki seyri, rakiplerin sayısı vb.), pazara giriş ve pazarda büyüme engelleri (yasal düzenlemeler, fikri ve sınai mülkiyet hakları, üstün teknoloji ve etkinlik, dikey bütünleşme, ana hammaddelere erişim, reklam, marka bilinirliği, ürün farklılaştırması, portföy gücü, finansal ve ekonomik güç vb.), alıcıların pazarlık gücü (teşebbüsün müşterilerinin büyüklüğü, alternatif temin kaynakları, kendi arzını yaratma imkanı vb.) unsurları dikkate alınmaktadır. (21) Alternatif internet servis sağlayıcıların perakende seviyede k iralık devre ve VPN hizmetlerini sunabilmesi için ülke geneline yayılmış fiziki elektronik haberleşme altyapısına sahip olması veya böyle bir altyapıya erişebiliyor olması gerekmektedir. Alternatif işletmeciler toptan seviyede Türk Telekom dan eriştikleri kiralık devre ve VPN hizmetlerini perakende seviyede kurumsal kullanıcılara sunmaktadır. Kiralık devre hizmetleri erişim teknolojilerinden bazıları fiber optik altyapı üzerinden sunulduğundan 18-33/545 -269 10/28 ilk olarak fiber optik altyapı sahipliği pazar gücünü belirlemed e önem taşımaktadır. Bu doğrultuda aşağıdaki tabloda alternatif işletmecilerin ve Türk Telekom un sahip oldukları fiber altyapı uzunluklarına ve buna göre pazar paylarına yer verilmektedir: Tablo 1: Türk Telekom ve Alternatif İşletmecilerin Fiber Altyapı U zunlukları ve Pazar Payları Türk Telekom Alternatif İşletmeciler Toplam Fiber Uzunluğu (km) Pazar Payı (%) Toplam Fiber Uzunluğu (km) Pazar Payı (%) 2014 -4 192.671 78,69 52.176 21,31 2015 -4 211.528 78,89 56.592 21,11 2016 -4 228.407 78,50 62.567 21,50 2017 -4 256.474 79,00 68.193 21,00 Kaynak: BTK nın 2017 yılı 4. Çeyreğine İlişkin Pazar Verileri Raporu (22) Yukarıdaki tablodan , fiber altyapı uzunluğu bakımından Türk Telekom un pazar payının 2014 -2017 yılları arasında %79 düzeyinde olduğu görülmektedir. 2 015 yılının birinci çeyreği itibarıyla Türk Telekom un fiber altyapısının eriştiği hane sayısı 3,11 milyon iken en geniş fiber optik altyapıya sahip olduğu bilinen alternatif işletmeci Superonline ın eriştiği hane sayısı 2,25 milyondur3. İlaveten ülke gene lindeki bakır altyapının tamamı Türk Telekom a ait bulunmaktadır. Bakır altyapının fibere dönüşüm süreci dikkate alındığında, Türk Telekom un sahip olduğu bakır altyapının büyüklüğü de fiziksel altyapı pazarındaki bu konumunu güçlendirebilecek önemli bir a vantaj sağlamaktadır. (23) Ayrıca, genel olarak erişim şebekelerine yapılacak yatırımların yüksek ve batık maliyet niteliğinde olduğu ve bu şebekelerde genellikle yüksek seviyeli ölçek ve kapsam ekonomilerinin var olduğu dikkate alındığında, Türk Telekom un top tan seviyedeki gücünün kısa vadede değişmesi mümkün görünmemektedir. Yeni bir şebeke oluştururken katlanılması gereken yatırım maliyetlerinin yanı sıra Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı tarafından verilecek olan geçiş hakkı kullanım onayı nı müteakip altyapının tesis edileceği taşınmazların tasarruf sahiplerinden (Geçiş Hakkı Sağlayıcılarına -GHS) de izin alınması gerekmektedir. Bunun yanında, geçiş hakkına konu güzergâhtaki taşınmazlar, aynı zamanda mera, kültür ve tabiat alanı (SİT) vb. olarak koruma altına alınmış bir taşınmaz olduğunda bu konuda ilgili kurumlardan da ayrıca izin alınması gerekmektedir. Bu bilgiler doğrultusunda , yasal ve idari engeller, batık maliyetler, ölçek ve kapsam ekonomileri ile şebeke etkileri gibi pazar özelliklerini n kiralık devre hizmetleri pazarında faaliyet gösteren teşebbüslerin büyümesinin ya da pazara yeni teşebbüslerin girmesinin önünde engel yarattığını söylemek mümkündür. (24) Hâkim durum değerlendirmesinde dikkate alınan bir diğer husus ise alıcıların gücüdür. Superonline, Vodafone Telekomünikasyon A.Ş. (Vodafone) , Turknet İletişim Hizmetleri A.Ş. (Turknet) başta olmak üzere alternatif işletmecilerin kendi altyapılarını geliştirmeye çalıştıkları bilinmektedir. Bununla birlikte alternatif işletmeciler halen büyük ölçüde Türk Telekom un altyapısını kullanmaktadır. Kurul, Türk Telekom un kendisine yapılan tesis paylaşımı başvurularını geciktirmek, zorlaştırmak ve/veya engellemek suretiyle 4054 sayılı Kanun u ihlal edip etmediğinin tespiti amacıyla yürütülen soruşturm a sonucunda aldığı 09.06.2016 tarihli ve 16 -20/326 -146 sayılı kararında da alternatif işletmecilerin, elektronik haberleşme hizmetlerinin sunumunda Türk Telekom un altyapısına bağımlılıklarının devam ettiği değerlendirmesinde bulunmuştur. 2016 -2018 yılları itibar ıyla kiralık devre ve VPN hizmeti sunan alternatif işletmecilerin pazar payı verilerine yer verilen aşağıdaki Tablo 2 de Türk Telekom dışındaki işletmecilerin pazar paylarının düşük olduğu görülmektedir. Söz konusu düşük pazar payları, toptan seviye de hizmet sunan alternatif bir sağlayıcının bulunmaması ve 3 Bkz. Kurul un 09.02.2017 tarih ve 17 -06/52 -19 sayılı kararı. 18-33/545 -269 11/28 alternatif işletmecilerin kısa vadede kendi altyapılarını oluşturmalarının önünde bir takım engellerin bulunması alternatif işletmecilerin alıcı gücünün oldukça düşük seviyede olduğunu göstermekted ir. (25) Yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde Türk Telekom un yüksek pazar payına sahip olduğu, piyasada büyüme ve piyasaya giriş engellerinin bulunduğu ve alıcıların gücünün düşük olduğu toptan kiralık devre hizmetleri pazarında Türk Telekom un hâkim duru mda olduğu d eğerlendiril mektedir. (26) Perakende kiralık devre ve VPN hizmetleri bakımından yapılan hâkim durum değerlendirmesinde ilk olarak Türk Telekom un ve en yakın rakiplerinin ilgili pazarlardaki abone sayısı ile elde ettikleri gelir ve pazar payları önem taşımaktadır. Yukarıda ilgili pazara ilişkin kısmında belirtildiği üzere kiralık devre hizmetleri diğer işletmeciler tarafından kendi altyapılarının kurulumu için kullanılmaktadır. Kamu ihaleleri ve özel teşebbüslerin alımlarında talep edilen kiralık dev relerin çoğunlukla VPN hizmetine ilişkin olduğu görülmektedir. Bu itibarla teşebbüsün perakende kiralık devre hizmetlerindeki konumunun anlaşılabilmesi için aşağıda Türk Telekom ve rakiplerinin VPN hizmetlerinde elde ettiği abone sayısı ve gelir bazında pa zar payına yer verilmiştir: Tablo 2: VPN Hizmeti Pazarında Abone Sayı sı ve Gelirler Bakımından Pazar Payları (%) 2016 2017 2018 İlk 6 Ay Teşebbüsler Abone Sayısı Gelir Abone Sayısı Gelir Abone Sayısı Gelir Alfa ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) Super online ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) Türk Telekom4 ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) Vodafone ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) Turknet ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) Toplam 100,000 100,000 100,000 100,000 100,000 100,000 Kaynak: Teşebbüslerden Elde Edilen Bilgiler Çerçevesinde Yapılan Hesaplamalar (27) Tabloların incelenmesinden , Türk Telekom un VPN hizmeti pazarında 2016 yılında %( ..) civarında olan pazar payını 2017 yılında % ( ..) e çıkardığı ve 2018 yılında da bu payı koruduğu gör ülmektedir. Benzer şekilde gelir bakımından pazar payında da ciddi değişikliklerin olmadığı ve % ( ..) arasında değiştiği görülmektedir. VPN hizmetleri pazarında Superonline ın pazar payı abone sayısı bakımından % ( ..) ; gelir bakımından ise %( ..) arasında değişmiştir. Vodafone un payları abone sayısı bakımından % ( ..) ; gelir bakımından % ( ..) arasında değişerek artmıştır. Bu doğrultuda teşebbüsün payının 2016 -2018 yılları arasında en yakın rakibinin en az ( ..) katı olduğu anlaşılmaktadır. (28) Dosya konusu kir alık devre hizmetleri ile VPN hizmetleri perakende seviyede genellikle kurumsal abonelere sunulmaktadır. Bu hizmetlerden elde edilen gelirler de çoğunlukla kamu ihalelerinden ya da özel teşebbüslerin alımlarından kaynaklanmaktadır. Söz konusu hizmetlerin i lgili olduğu kurumsal kullanıcılar daha yüksek hız ve kapasitede internet hizmeti talep etmektedir. Bu bağlamda, kurumsal kullanıcıların bireysel kullanıcılara kıyasla daha yüksek bir alıcı gücüne sahip olduğu düşünülse de, pazarda oldukça fazla sayıda bir eysel ve kurumsal alıcının bulunması, alıcıların Türk Telekom üzerinde yeterli düzeyde rekabetçi baskı oluşturmadığını göstermektedir. (29) Perakende seviyede piyasaya giriş engellerinin bulunup bulunmadığı incelendiğinde ise, perakende seviyede kiralık devre v e VPN hizmeti sunulması için ilk olarak BTK nın yetkilendirmesinin gerektiği bilinmektedir. Bunun yanı sıra, mevcut dosya kapsamında incelenen teşebbüslerin dikey bütünleşik yapıya, güçlü ve ortak bir dağıtım ağına ve 4 ( ..) . 18-33/545 -269 12/28 geniş bir ürün portföyüne, yüksek mark a bilinirliğine, finansal ve ekonomik güce sahip olmasının da piyasadaki teşebbüslerin büyümesi veya piyasaya yeni teşebbüslerin girmesinin önünde giriş engeli oluşturmasının muhtemel olacağı değerlendirilmektedir. Dolayısıyla perakende seviyede, toptan se viyedeki pazara kıyasla daha düşük seviyede de olsa, giriş engellerinin bulunduğunu söylemek mümkündür. (30) Yukarıda ki bilgiler doğrultusunda, perakende kiralık devre hizmetleri ve VPN hizmetleri pazarında, Türk Telekom un yüksek ve rakipleriyle orantısız paza r payı ve piyasaya giriş engellerinin bulunması sebebiyle hâkim durumda olduğu sonucuna varılmıştır. I.5.2. Türk Telekom un Data Hizmeti Alımına İlişkin İhalelere Sunduğu Tekliflerin Maliyetlerini Karşılamadığı Yönündeki İddiaların Değerlendir ilmesi (31) Dosya kapsamında Türk Telekom un data alımına ilişkin bazı ihalelerde maliyet altı teklif vererek başvuru sahibinin faaliyetlerini zorlaştırdığı ileri sürülmektedir. Bu doğrultuda başvuru konusunun Türk Telekom un belirli ihalelerde fiyat sıkıştırması uygulamak suretiyle 4054 sayılı Kanun un 6. maddesini ihlal ettiği iddiasına dayandığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla bu bölümde öncelikle fiyat sıkıştırmasına ilişkin teorik bilgilere yer veril miş, akabinde Türk Telekom un iddia konusu eylemlerinin fiyat sıkıştırması çerçevesinde değerlendirmesi yapıl mıştır . İlaveten Kurul un 09.11.2017 tarih ve 17 -36/579 -253 sayılı kararında başvuru konusuna benzer şekilde Ankara Emniyet Müdürlüğünün açtığı bir data ihalesinde Türk Telekom un toptan satış tarifesinin altında teklif s unduğu iddiasının ele alındığı görülmektedir. Konuyla ilgili olması bakımından anılan karara da aşağıda yer verilmiştir . I.5.2.1 . Rekabet Hukukunda Fiyat Sıkıştırması (32) Hâkim Durumdaki Teşebbüslerin Dışlayıcı Kötüye Kullanma Niteliğindeki Davranışlarının Değ erlendirilmesine İlişkin Kılavuz un (Kılavuz) 61. paragrafında fiyat sıkıştırması aşağıdaki gibi tanımlanmıştır: Fiyat sıkıştırması, dikey ilişkili pazarlarda faaliyet gösteren ve üst pazarda hâkim durumda bulunan bir teşebbüsün üst pazar ürünü fiyatı ile alt pazar ürünü fiyatı arasındaki marjı, alt pazarda eşit derecede etkin bir rakibin dahi kârlı bir şekilde kalıcı olarak ticari faaliyette bulunmasına imkân vermeyecek nitelikte belirlemesidir. Üst pazarda hâkim durumda bulunan teşebbüs, üst pazar ürünün ün fiyatını yükselterek, alt pazar ürününün fiyatını düşürerek veya her ikisini aynı anda uygulayarak marj sıkıştırmasına yol açabilmektedir. Böylece, hâkim durumdaki teşebbüs üst pazardaki ürün üzerinde sahip olduğu pazar gücünü alt pazara aktarabilmekte ve bu şekilde rekabetin kısıtlanması sonucunu doğurabilmektedir. (33) Kılavuz un 62. paragrafında ise fiyat sıkıştırmasının unsurları olarak ; a) teşebbüsün bir üretim zincirinde birbiriyle bağlantılı üst ve alt pazarlarda faaliyet göstermesi, b) üst pazardaki ürünün alt pazarda faaliyet gösterebilmek için vazgeçilmez olması, c) teşebbüsün üst pazarda hâkim durumda bulunması, d) üst ve alt pazar ürünleri arasındaki marjın üst pazardaki hâkim durumda bulunan teşebbüs kadar etkin bir rakibin alt pazarda kar elde edemeyecek ve kalıcı şekilde faaliyet gösteremeyecek kadar düşük olması sayılmıştır. (34) Yukarıda sayılan hususların yanı sıra fiyat sıkıştırmasının unsurlarının bulunduğu durumlarda bir ihlalin var olup olmadığının tespiti için yapılacak incelemenin esasını, hâkim durumda ki teşebbüs davranışının fiili veya muhtemel rekabet karşıtı piyasa 18-33/545 -269 13/28 kapamaya yol açıp açmadığının incelenmesi oluşturmaktadır. Rekabet karşıtı piyasa kapama, hâkim durumdaki teşebbüsün davranışları sonucunda tüketicilerin zararına olacak şekilde mevcut ya da potansiyel rakiplerin arz kaynaklarına veya pazarlara ulaşımının zorlaştırılması ya da e ngellenmesidir. Tüketici zararı; fiyat artışı, ürün kalitesindeki ve yenilik düzeyindeki düşüşler, mal ve hizmet çeşitliliğinde azalışlar şeklinde gerçekleşebilir5. Kılavuz un 26. paragrafında rekabet karşıtı piyasa kapamanın oluşup oluşmadığının değerlendirilmesinde dikkate alınacak hususlar aşağıdaki başlıklarda açıklanmaktadır: a) Hâkim durumdaki teşebbüsün konumu b) İlgili pazardaki koşullar c) Hâkim durumdaki teşebbüsün r akiplerinin konumu d) Müşterilerin ya da sağlayıcıların konumu e) İncelenen davranışın kapsamı ve süresi f) Fiili piyasa kapamayla ilgili olası deliller g) Dışlayıcı stratejiye dair doğrudan veya dolaylı deliller (35) Kılavuz da fiyat sıkıştırması davranışına ilişkin olara k dikey bütünleşik teşebbüs tarafından sunulacak haklı gerekçelerin alınacak kararda değerlendirileceği belirtilmektedir. Haklı gerekçenin fiyat sıkıştırmasının tespitinin ardından incelemeye konu teşebbüs tarafından ileri sürülmesi halinde dikkate alınaca ğı açıktır. Teşebbüs nesnel gereklilik veya etkinlik çerçevesinde haklı gerekçeler öne sürebilmektedir. Kılavuz un 63. paragrafında özellikle pazar koşullarının iddia konusu stratejiye sebep olduğu, üst pazar arzı ve alt pazar talebinde yaşanan değişimler den dolayı marjın daraldığı ve/veya düşük fiyatla sunulan ürünün piyasaya yeni sunulduğu gibi hususlar öne sürülebilecek haklı gerekçeye örnek olarak sayılmıştır. (36) Kurul un bugüne kadar aldığı kararların, Kılavuz da fiyat sıkıştırmasına ilişkin belirtilen ve yukarıda yer verilen hususlarla paralel oluğu görülmektedir. Türk Telekom ve TTNET ten oluşan ekonomik bütünlüğün, toptan genişbant internet erişim hizmetleri pazarındaki hâkim durumunu, perakende genişbant internet hizmetleri pazarında fiyat sıkıştırma sı yoluyla kötüye kullandığı iddiası üzerine alınan 19.11.2008 tarih ve 08- 65/1055 -411 sayılı Kurul kararında fiyat sıkıştırması incelemesinde öncelikle söz konusu teşebbüsün, rakiplerin ve ilgili pazarın yapısına ilişkin belirli ekonomik ve hukuki koşulla rın eş zamanlı varlığının tespit edilmesi gerektiği belirtilmiştir. Ayrıca söz konusu koşullardan bir ya da birkaçının sağlanamadığı durumlarda fiyat sıkıştırmasının rekabete zarar veren bir davranış olarak nitelendirilmesinin güçl eştiği ifade edilmiştir. Keza 19.12.2013 tarihli, 13 -71/992 -423 sayılı kararda da fiyat sıkıştırmasına yönelik detaylı analiz yapılmıştır. I.5.2.2. Rekabet Kurulunun 09.11.2017 Tarih ve 17 -36/579 -253 Sayılı Kararı - Türk Telekom un Ankara İl Emniyet Müdürlüğünün Kurumsal İnternet v e Çok Noktadan Çok Noktaya Data Hatları ihalesine toptan satış tarifesinin altında teklif vererek rekabeti kısıtladığı iddiasının değerlendirildiği 09.11.2017 tarih ve 17 - 36/579 -253 sayılı kararında Kurul ; - Türk Telekom un yüksek pazar payına sahip olduğu, piyasada büyüme ve piyasaya giriş engellerinin yüksek olduğu ve alıcıların gücünün düşük olduğu toptan metro ethernet ve metro ethernet internet erişim hizmetleri pazarlarında Türk Telekom un hâkim durumda olduğu , 5 Kılavuz, 25. Para. 18-33/545 -269 14/28 - Ayrıca perakende metro ethernet internet ve metro ethernet üzerinden sunulan VPN hizmetleri pazarında Türk Telekom un yüksek ve rakipleriyle orantısız pazar payı, TTNET in kurumsal müşterilere yönelik perakende sabit genişbant internet hizmetinde hâkim durumda olmasının avantajı ve piyasaya giriş engellerinin bulunması sebebiyle Türk Telekom un perakende metro ethernet internet ve metro ethernet VPN hizmetleri pazarında hâkim durumda olduğu , - Türk Telekom un dosya konusu ihaleye sunduğu teklifin maliyetlerini karşılayamadığı bununla birlikte bahse konu ihalenin ihale bedelinin piyasa bakımından önemli ihaleler arasında görece düşük olduğu ve ilgili pazarlarda elde edilen gelir içerisinde ihmal edilebilir bir payının bulunduğu, ayrıca ilgili pazarda Türk Telekom un payının düşmesine karşılık rakipler inin payının yükseldiğinin de görüldüğü, bu itibarla dosya konusu ihalenin rekabet karşıtı pazar kapamaya yol açmayacağı değerlendirmesinde bulunmuştur . I.5.2.3. Türk Telekom un Uygulamalarının Fiyat Sıkıştırması Teorisi Çerçevesinde Değerlendirilmesi (37) Yukarıda ifade edildiği üzere , fiyat sıkıştırmasının söz konusu olabilmesi için öncelikle dört koşulun gerçekleşmesi gerekmektedir. İlk olarak teşebbüsün bir üretim zincirinde birbiriyle bağlantılı üst ve alt pazarlarda faaliyet göstermesi gerekmektedir. Dike y bütünleşik yapıda olan Türk Telekom kiralık devre ve VPN hizmetlerine ilişkin birbiriyle bağlantılı olarak/olan hem üst hem de alt pazarda hizmet sunmaktadır. Alternatif işletmecilerin dosya konusu ihalelere katılabilmek için toptan seviyede hizmeti Türk Telekom dan aldığı, diğer taraftan söz konusu ihalelere Türk Telekom tarafından teklif verildiği görülmektedir. Bu itibarla teşebbüsün hem alt hem de üst pazarda faaliyet gösterdiği ve birinci koşulun karşılandığı anlaşılmaktadır. (38) Fiyat sıkıştırması analizinde incelenmesi gereken ikinci koşul, üst pazardaki ürünün alt pazarda faaliyet gösterebil mek için vazgeçilmez olmasıdır. Vazgeçilmezlik koşulu değerlendirilirken, üst pazar ürününün alt pazarda etkin bir şekilde rekabet edebilmek için nesnel olarak gerekli olması aranmaktadır. Bu durum, söz konusu ürün açısından rakiplerin alt pazarda başvurab ilecekleri mevcut ya da potansiyel bir ikamesinin bulunmaması halinde söz konusu olmaktadır. İlgili unsurun mevcut veya potansiyel ikamesinin olup olmadığı değerlendirilirken, hâkim durumda bulunan teşebbüsün rakiplerinin öngörülebilir bir gelecekte söz ko nusu unsuru etkin bir şekilde tekrar oluşturup oluşturamayacakları göz önünde bulundurulmaktadır. (39) Bahse konu unsurun var olup olmadığının tespitinde, perakende pazarda faaliyet gösteren ve kendine ait altyapısı bulunmayan alternatif işletmecilerin Türk Tel ekom tarafından sağlanan altyapı haricinde bir altyapı üzerinden hizmet verebilmelerinin mümkün olup olmadığı incelenmelidir. İhale konusu kiralık devre ve VPN hizmetleri fiber ve bakır altyapılardan sunulmaktadır. Bakır altyapının tamamına, fiber optik altyapının %79 una Türk Telekom sahip bulunmaktadır. Her ne kadar Superonline, Turknet gibi alternatif işletmeciler kendi fiber optik altyapıları üzerinden perakende hizmetleri sunabiliyor olsalar da, bu altyapıların alternatif işletmecilere kullandırılması yükümlülüğü bulunmamaktadır. Nitekim BTK kararı gereği Türk Telekom ve diğer işletmecilerin fiber altyapılarını toptan düzeyde erişime açma yükümlülüğü bulunmamaktadır6. Ayrıca, Türk Telekom dan sonra en geniş fiber altyapıya sahip Superonline ın kısıtlı m iktarda fiber altyapısı üzerinden toptan seviyede hizmet 6 BTK nın 03.10.2011 tarih ve 2011/DK -10/511 sayılı Fibere Erişim k onulu kararı ile beş yıl boyunca veya fiber internet abonelerinin sabit genişbant internet aboneleri içerisindeki payı %25 e ulaşana dek fibere erişim hizmetlerinin pazar analizine dâhil edilmemesine karar verilmiştir. ( ..) . 18-33/545 -269 15/28 sunduğu bilindiğinden Superonline dışındaki alternatif işletmeciler için yine tek alternatif olarak Türk Telekom öne çıkmaktadır. Dolayısıyla fiyat sıkıştırmasına ilişkin ikinci unsurun sağlandığı de ğerlendirilmektedir. (40) Üçüncü koşul olan teşebbüsün üst pazarda hâkim durumda bulunmasına bakıldığında , yukarıda hâkim durum değerlendirmesinin yapıldığı kısımda belirtildiği üzere Türk Telekom un dosya kapsamındaki üst pazarlarda hâkim durumda bulun duğundan , üçüncü koşulun da sağlandığı anlaşılmaktadır . (41) Fiyat sıkıştırmasının varlığını gösteren unsurlardan sonuncusu olan, üst ve alt pazar ürünleri arasındaki marjın üst pazarda hâkim durumda bulunan teşebbüs kadar etkin bir rakibin alt pazarda kar elde edemey ecek ve kalıcı şekilde faaliyet gösteremeyecek kadar düşük olması kriterine ilişkin olarak ise, Türk Telekom un dosya konusu ihalelere verdiği teklifler ile bu teklife esas teşkil eden maliyetlerinin incelenmesi ve maliyet altında fiyatlama yapıp yapmadığ ının tespit edilmesi gerekmektedir. Başvuru dilekçesinde beş ihale kapsamında maliyet altı teklif sunulduğu iddia edilmektedir. Bu doğrultuda her bir ihale özelinde Türk Telekom un ihalelere sunduğu teklif tutarları ile maliyetleri incelen miştir. i) İGDAŞ İhalesi (42) İddia konusu İGDAŞ tarafından 2017/17687 kayıt numaralı ihale, İGDAŞ Genel Müdürlüğü (Alibeyköy, Eyüp - İstanbul) ile hizmet binaları, şebekeler, vezneler, RMS istasyonları ve diğer şubeler arasında, çok noktadan çok noktaya veri iletim devrelerini n tesis edilmesi, gerekli kurulum ve konfigürasyonların yapılarak hatasız bir şekilde kurulması, dokümantasyon ve raporlama işlerinin yapılması, arıza durumunda bakım -onarım, cihaz değişim ve destek hizmetlerini içeren işletim hizmetini kapsamaktadır. Yükl enici ihale sonucu imzalanacak sözleşme süresince geçerli olmak üzere sözleşme imzalandıktan sonra sözleşme ekinde talep edilen hızlar ve 128 Kbps ile 1 Gbps hız kademeleri için fiber ve bakır üzerinden MPLS VPN birim fiyat listelerinin teklifiyle birlikte idareye sunulacağı ifade edilmektedir. İhaleyi 22.06.2017 tarihinde ( ..) Türk Telekom kazanmıştır. (43) Dosyada yer alan ve Türk Telekom tarafından birim teklif cetvelinde bulunan her bir kaleme ilişkin idareye sunulan teklif ve maliyet tutarları incelendiğin de, teşebbüsün ihaleye sunduğu teklif tutarının maliyetlerinden yaklaşık % ( ..) daha fazla olduğu görülmektedir. Dolayısıyla Türk Telekom un dosya konusu ihaleye sunduğu teklifin maliyetlerini karşıladığı anlaşılmaktadır. ii) Maliye Bakanlığı Gelir İdaresi Başkanlığı (GİB) İdaresi İhalesi (44) GİB tarafından 2017/547742 kayıt numaralı ihale, 2018 -2019 -2020 yılları data, internet ve DD oS hizmeti alımı kapsamındadır. İdarece hazırlanan teknik şartnamede belirtilen idarenin talep ettiği birimlerde 36 ay süreyle dat a hattı hizmetleri, internet erişimleri ve DDoS hizmetlerinin sağlanması ile arıza durumunda bakım -onarım hizmetlerini kapsamaktadır. Yüklenicinin 128 kbps ile 10 gbps hızları arasındaki tüm hız kademeleri için (bakır ve fiber MPLS, VPN, NN ME, İnternet, DDoS) birim fiyat listelerini teklifiyle birlikte idareye sunulacağı ifade edilmektedir. İhaleyi 07.12.2017 tarihinde ( ..) Türk Telekom kazanmıştır. (45) Dosyada yer alan ve Türk Telekom tarafından birim teklif cetvelinde bulunan her bir kaleme ilişkin idareye sunulan teklif ve maliyet tutarları incelendiğinde, teşebbüsün ihaleye sunulan teklif tutarının maliyetlerinden yaklaşık % ( ..) daha az olduğu görülmektedir. Dolayısıyla Türk Telekom un dosya konusu ihaleye sunduğu teklifin maliyetlerini karşılamadığı anla şılmaktadır. iii) Devlet Su İşleri (DSİ) İhalesi 18-33/545 -269 16/28 (46) DSİ tarafından 2017/304757 ihale kayıt numaralı ihale, DSİ Genel Müdürlüğü merkez ve taşra birimlerinin veri iletişimini sağlamak amacıyla MPLS VPN devreleri, DDoS hizmetinin şartnamede belirtildiği şekliyle temini, tesisi, bakımı, destek hizmetleri ve dokümantasyon işlerinin yapılmasını kapsamaktadır. Y üklenici iş planı çerçevesinde idare merkez binasında var olan M/E ağ anahtarı ile kendi omurgası arasında fiber optik kablo ile en az 10 Gbps hızı destekleye cek şekilde bağlantı oluşturacağı ayrıca yüklenicin alt yapısının Metro Ethernet, G.SHDSL, ve ADSL i desteklemesi gerektiği MPLS VPN hizmetini sözleşme ek listesinde sunulan yerlerin tamamında fiber optik kablo üzerinden metro ethernet olarak vermekle yükü mlü olacağı belirtilmiştir. İhaleyi 20.07.2017 tarihinde ( ..) Türk Telekom kazanmıştır. (47) Dosyada yer alan ve Türk Telekom tarafından birim teklif cetvelinde bulunan her bir kaleme ilişkin idareye sunulan teklif ve maliyet tutarları incelendiğinde, teşebbüs ün ihaleye sunulan teklif tutarının maliyetlerinden yaklaşık % ( ..) daha fazla olduğu görülmektedir. Dolayısıyla Türk Telekom un dosya konusu ihaleye sunduğu teklifin maliyetlerini karşıladığı anlaşılmaktadır. iv) Orman ve Su İşleri Bakanlığı (OB) İhalesi (48) OB tarafından 2018/8499 ihale kayıt numaralı ihale OB merkez ve taşra birimler arasında veri iletişimini sağlamak amacıyla MPLS VPN devreleri, DDoS hizmetinin şartnamede belirtildiği şekliyle temini, tesisi, bakımı, destek hizmetleri ve dokümantasyon işler inin yapılmasını kapsamaktadır. Yüklenicinin MPLS VPN altyapısı metro ethernet , G.SHDSL ve ADSL i desteklemesi gerektiği, i dare merkez binasında var olan M/E ağ anahtarı ile kendi omurgası arasında fiber optik kablo ile en az 10 Gbps hızı destekleyecek şek ilde bağlantı oluşturacağı, merkez internet çıkışı ve merkez MPLS bağlantısı fiber üzerinden hizmet vermesi koşuluyla tüm devreler için en az alternatif çözüm olan G -SHDSL ((Mümkün olmayan lokasyonlarda diğer DSL teknolojileri) veya Bonding (birden fazla d evrenin birleştirilmesi) ile sözleşme tarihinden itibaren en geç 30 takvim günü içerisinde fiber altyapı çekilene kadar geçici olarak hatların hizmet vermesi sağlanacağı geçici hatlarda sözleşmedeki EK -1 tablosunda 2mbps ye kadar olan lokasyonlar için G.SH DSL (Mümkün olmayan lokasyonlarda diğer DSL teknolojileri) veya Bonding; EK -1 tablosunda 2mbps üzerindeki lokasyonlar için Bonding kullanılacağı belirtilmiştir. İhaleyi 14.02.2018 tarihinde ( ..) Türk Telekom kazanmıştır. (49) Dosyada yer alan ve Türk Telekom t arafından birim teklif cetvelinde bulunan her bir kaleme ilişkin idareye sunulan teklif ve maliyet tutarları incelendiğinde, teşebbüsün ihaleye sunulan teklif tutarının maliyetlerinden yaklaşık % ( ..) daha az olduğu görülmektedir. Dolayısıyla Türk Telekom un dosya konusu ihaleye sunduğu teklifin maliyetlerini karşılamadığı anlaşılmaktadır. v) SGK İhalesi (50) SGK tarafından 2017/456603 ihale kayıt numaralı ihalede Bilgi İşlem Merkezleri (BİM) ile şartnamedeki verilen uç noktaların fiber veri bağlantısını sağlama k için kapalı devre, internet ortamından bağımsız, güvenliğin sağlandığı hatların tesisi, belirtilen BİM e internet hizmetinin sağlanması, 2018, 2019 ve 2020 yılları için toplam üç yıl boyunca işletilmesi ve iletişim hizmetinin sürekliliğinin sağlanması ko nularını kapsamaktadır. Kurulacak olan iletişim sisteminin bir MPLS ağı olacağı ve bu MPLS ağına dâhil olacak uç noktalar için bağlantı şeklinin fiber optik kablo ile sağlanacağı, MPLS hizmetinin kurum tarafından istenildiğinde BİM ler için 3Mbps 10Gbps hızları arasında, diğer uç noktalar için 3Mbps 1Gbps hızları arasında değişen aralıklarla sunacağı belirtilmiştir. İhale üzerinde kalan firmanın teklif geçerlilik süresini uzatmaması ve en avantajlı ikinci teklif sahibinin ihalede teklif etmiş olduğu bed elin, kamu yararı da dikkate alınarak ihale 18-33/545 -269 17/28 yetkilisince uygun görülmemesi nedeniyle 09.07.2018 tarihinde iptaline karar verilmiştir. (51) Dosyada yer alan ve Türk Telekom tarafından birim teklif cetvelinde bulunan her bir kaleme ilişkin idareye sunulan teklif ve maliyet tutarları incelendiğinde, teşebbüsün ihaleye sunulan teklif tutarının maliyetlerden yaklaşık % ( ..) daha az olduğu görülmektedir. Dolayısıyla Türk Telekom un dosya konusu ihaleye sunduğu teklifin maliyetlerini karşılamadığı anlaşılmaktadır. (52) Önar aştırma kapsamında elde edilebilen bilgiler çerçevesinde, teşebbüsün DSİ ve İGDAŞ ihaleleri dışındaki ihalelere sunduğu tekliflerin maliyetlerini karşılayamadığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla fiyat sıkıştırmasının tespitine yönelik unsurlardan sonuncusu ola n üst ve alt pazar ürünleri arasındaki marjın üst pazardaki hâkim durumda bulunan teşebbüs kadar etkin bir rakibin alt pazarda kar elde edemeyecek ve kalıcı şekilde faaliyet gösteremeyecek kadar düşük olması koşulunun sağlandığı anlaşılmaktadır . Bununla birlikte fiyat sıkıştırmasının unsurlarının bulunduğu durumda bir ihlalin var olup olmadığının tespiti için yapılacak incelemenin esasını teşebbüs davranışının rekabet karşıtı piyasa kapamaya yol açıp açmadığı oluşturmaktadır. Bu doğrultuda aşağıda Türk Te lekom un maliyet altı teklif sunduğu tespit edilen üç ihalenin rekabet karşıtı piyasa kapamaya yol açıp açmadığı değerlendiril miştir. I.5.2. 4. Rekabet Karşıtı Piyasa Kapamanın Varlığı (53) Fiyat sıkıştırmasına ilişkin teorik bilgilerin verildiği kısımda belirti ldiği üzere hâkim durumdaki teşebbüsün dışlayıcı davranışları hakkındaki incelemenin esasını dışlayıcı davranışın fiili veya muhtemel rekabet karşıtı piyasa kapamaya yol açıp açmadığı oluşturmaktadır. Kılavuz un 26. maddesinde rekabet karşıtı pazar kapaman ın varlığı incelenirken dikkate alınacak hususlar sayılmaktadır. Bu hususlardan hâkim durumdaki teşebbüsün konumu, ilgili pazardaki koşullar, hâkim durumdaki teşebbüsün rakiplerinin konumu ile müşterilerin ya da sağlayıcıların konumu yukarıda ilgili bölüml erde incelenmiş olup anılan unsurların pazar kapama ihtimalini yükselttiği değerlendirilmektedir. Bu bölümde ise incelenen davranışın kapsamı ve süresi ile fiili piyasa kapamayla ilgili olası delillerin bulunup bulunmadığı değerlendiril miştir. (54) Kılavuz da genel olarak ilgili pazarda davranıştan etkilenen satışların toplam satışlar içindeki payı ne kadar yüksek olursa, davranışın süresi ne kadar uzun olursa ve bu davranış ne kadar düzenli uygulanırsa piyasanın kapanması ihtimalinin o kadar yüksek olacağı ifa de edilmektedir. Bu doğrultuda dosya konusu ihalelerin değer bakımından büyüklüğü, Türk Telekom un ilgili pazarda elde ettiği ciro ve ilgili pazarda elde edilen toplam gelir içerisindeki payı, Türk Telekom un benzer ihalelerdeki fiyatlama davranışları ve d osya konusu ihalelerin teşebbüslerin katıldığı benzer ihalelerle karşılaştırılması pazar kapamanın varlığını belirlemede yol gösterici olacaktır. (55) Kurul un yukarıda özetine yer verilen 09.11.2017 tarih ve 17 -36/579 -253 sayılı Türk Telekom un Ankara İl Emniy et Müdürlüğünün (Emniyet) Kurumsal İnternet ve Çok Noktadan Çok Noktaya Data Hatları ihalesine toptan satış tarifesinin altında teklif vererek rekabeti kısıtladığı iddiasının değerlendirildiği kararında dosya konusu ihalelerle aynı pazarda yer alan ihale için teşebbüsün maliyet altı teklif sunduğu tespiti yapılmıştır. Türk Telekom un data ihalelerinde maliyet altı teklif sunma eğiliminde olup olmadığının ve bu eğilim sonucunda ilgili pazarların rakiplere kapanıp kapanmadığının ortaya konulabilmesi için an ılan ihalenin de dosya konusu ihalelerle birlikte değerlendirilmesi gerek mektedir . Dolayısıyla kararın bundan sonraki kısmında yapılacak hesaplamalara söz konusu ihale de dahil edil miştir . 18-33/545 -269 18/28 (56) İlk olarak ilgili pazarlardaki ihalelerin durumunu görmek bakımında n Türk Telekom ve rakiplerinin teklif verdiği dosya konusuna benzer en yüksek bedelli 15 ihale ve dosya konusu ihalenin bu ihaleler içindeki konumu incelenm iştir. (57) Yapılan incelemede; teşebbüslerin katıldığı en yüksek 15 ihalenin 14 üne Türk Telekom un tek lif verdiği, ihalelerin diğer katılımcılarının ise çoğunlukla Superonline, Vodafone ve Alfa olduğu görülmektedir. Bunun dışında Core Telekom A.Ş. ve İş Net Elektronik Bilgi Üretim Dağıtım Ticaret ve İletişim Hizmetleri A.Ş. de ihalelere teklif vermiştir. 2 017 yıllındaki ihalelerden ( ..) Superonline, ( ..) Türk Telekom, ( ..) tanesini de Alfa ve Vodafone kazanmıştır. Dosya konusu maliyet altı teklif verilen 2017 tarihli GİB , SGK ve Emniyet ihale lerinin bedelleri bakımından, teşebbüslerin katıldığı benzer ih aleler arasında sırasıyla 2., 4. ve 9. sırada yer aldıkları ve diğer ihaleler arasındaki paylarının sırasıyla % ( ..) %( ..) ve % ( ..) olduğu görülmektedir. En yüksek değerli 15 ihale içerisinde GİB, SGK ve Emniyet ihalelerinin paylarının düşük olduğu anlaş ılmaktadır. (58) Ayrıca Türk Telekom 2017 yılında ( ..) data ihalesine katılmış olup ihalelerin toplam değeri ( ..) TL dir. GİB, SGK ve Emniyet ihalelerinin Türk Telekom un katıldığı ( ..) ihale içindeki payları ise sırasıyla % ( ..) , %( ..) ve % ( ..) dir. (59) Diğer taraftan Türk Telekom un 2018 yılında katıldığı sekiz ihale incelendiğinde, O B ihalesinin değer bakımından % ( ..) payla 5. sırada yer aldığı görülmektedir. Bu bilgi ışığında 2018 yılında Türk Telekom tarafından teklif sunulan ihaleler içinde OB ihalesinin düşük bir paya sahip olduğu söylenebilecektir . (60) Pazar kapama etkisi bakımından önem arz eden bir diğer husus ise dosya konusu ihalelerin kiralık devre ve VPN hizmeti pazarlarındaki büyüklüğü ve teşebbüslerin ilgili pazardan elde ettikleri cironun içerisind eki payıdır. Dosya konusu maliyet altı teklif sunulan ihalelerin Türk Telekom un cirosu ve ilgili pazarda elde edilen toplam gelir içerisindeki payının yüksekliği pazar kapama ihtimalini kuvvetlendirecektir. Bu itibarla aşağıda teşebbüslerin 2016 -2018 yıll arı arasında kiralık devre ve VPN hizmetinden elde ettikleri gelirlere ilişkin tablolara yer verilm iştir: Tablo 3: Teşebbüslerin VPN Hizmetinden Elde Ettikleri Gelir (TL) 2016 2017 2018 İlk 6 Ay Teşebbüsler Gelir Gelir Gelir Türk Telekom ( ..) ( ..) ( ..) Superonline ( ..) ( ..) ( ..) Vodafone ( ..) ( ..) ( ..) Turknet ( ..) ( ..) ( ..) Toplam ( ..) ( ..) ( ..) Kaynak: Teşebbüslerden Elde Edilen Bilgiler Tablo 4: Teşebbüslerin Kiralık Devre Hizmetinden Elde Ettikleri Gelir (TL) 2016 2017 2018 İlk 6 Ay Teşebbüsler Gelir Gelir Gelir Türk Telekom ( ..) ( ..) ( ..) Superonline ( ..) ( ..) ( ..) Vodafone ( ..) ( ..) ( ..) Turknet ( ..) ( ..) ( ..) Toplam ( ..) ( ..) ( ..) Kaynak: Teşebbüslerden Elde Edilen Bilgiler (61) Tablolardan anlaşılabileceği ü zere, kiralık devre hizmetlerinden elde edilen gelir 2016 - 2018 ilk altı ay döneminde sırasıyla ( ..) TL, ( ..) TL ve ( ..) TL iken VPN hizmetlerinden elde edilen gelir ( ..) TL, ( ..) TL, ( ..) TL dir. 18-33/545 -269 19/28 (62) Türk Telekom tarafından maliyet altı teklif sunulan do sya konusu GİB, SGK, OB ve Emniyet ihalelerinin VPN hizmeti alımına ilişkin olması göz önünde bulundurularak söz konusu ihalelerin önce kiralık devre hizmetleri içindeki payına sonra ise daha dar olacak şekilde VPN hizmetleri içindeki payına bakılmıştır. (63) Türk Telekom un GİB den elde ettiği gelir ( ..) TL dir. GİB ihalesi 2017 yılında yapılmış olmakla birlikte son üç yılda kiralık devre ve VPN hizmetinden elde edilen gelirlerin içerisindeki payına bakıldığında; kiralık devre hizmetleri içindeki payı 2016 da %( ..) , 2017 de % ( ..) ve 2018 in ilk yarısında % ( ..) iken VPN hizmetleri içindeki payı 2016 yılında % ( ..) , 2017 % ( ..) ve 2018 in ilk yarısında % ( ..) tür. Ayrıca GİB ihale bedeli Türk Telekom un kiralık devre hizmetlerinden elde ettiği cirosunun 2016 d a %( ..) ini, 2017 de % ( ..) sini ve 2018 ilk yarısında % ( ..) unu, VPN hizmetlerinden elde ettiği cirosunun ise 2016 da % ( ..) sını, 2017 de % ( ..) ini, 2018 de ise % ( ..) ünü oluşturmaktadır. Bu doğrultuda GİB ihale bedelinin kiralık devre ve VPN hizmetl eri pazarlarında elde edilen gelir içerisinde ihmal edilebilir bir payının olduğu söylenebilecektir. Aynı durumun Türk Telekom un cirosu için de geçerli olduğu görülmektedir. (64) SGK ihalesi her ne kadar üzerinde kalan firmanın teklif geçerlilik süresini uzatm aması ve en avantajlı ikinci teklif sahibinin teklif etmiş olduğu bedelin, kamu yararı da dikkate alınarak ihale yetkilisince uygun görülmemesi gerekçesiyle idarece iptal edilmiş olsa da etki analizi kapsamında Türk Telekom un sunduğu maliyet altı teklifin incelenmesi gerekmektedir. Türk Telekom un SGK ihalesinden elde ettiği gelir ( ..) TL dir. SGK ihalesi 2017 yılı içinde yapılmış olmakla birlikte son üç yılda kiralık devre ve VPN hizmetinden elde edilen gelirlerin içerisindeki payına bakıldığında; kiralı k devre hizmetleri içindeki payı 2016 da % ( ..) , 2017 de % ( ..) ve 2018 in ilk yarısında %( ..) iken VPN hizmetleri içindeki payı 2016 da %( ..) , 2017 de % ( ..) ve 2018 in ilk yarısında % ( ..) tir. Ayrıca SGK ihale bedeli Türk Telekom un kiralık devre hizm etlerinden elde ettiği cirosunun 2016 da % ( ..) , 2017 de % ( ..) ve 2018 in ilk yarısında % ( ..) üne, VPN hizmetlerinden elde ettiği cirosunun ise 2016 yılında %( ..) , 2017 de % ( ..) ve 2018 in ilk yarısında % ( ..) üne tekabül etmektedir. Bu doğrultuda SGK ihale bedelinin kiralık devre ve VPN hizmetleri pazarlarında elde edilen gelir içerisinde ihmal edilebilir bir payının olduğu söylenebilecektir. Aynı durumun Türk Telekom un cirosu için de geçerli olduğu görülmektedir. (65) Dosya konusu maliyet altı kalan ihale lerden OB ihalesinden Türk Telekom un elde ettiği gelir ( ..) TL dir. OB ihalesi 2018 yılı içinde yapılmış olmakla birlikte son üç yılda kiralık devre ve VPN hizmetinden elde edilen gelirlerin içerisindeki payına bakıldığında; kiralık devre hizmetleri için deki payı 2016 da % ( ..) , 2017 de % ( ..) ve 2018 in ilk yarısında % ( ..) iken VPN hizmetleri içindeki payı 2016 yılında % ( ..) , 2017 de %( ..) ve 2018 in ilk yarısında % ( ..) tür. Keza OB ihale bedeli Türk Telekom un kiralık devre hizmetlerinden elde ettiğ i cirosunun 2016 da % ( ..) , 2017 de % ( ..) ve 2018 ilk yarısında % ( ..) üne, VPN hizmetlerinden elde ettiği cirosunun ise 2016 yılında % ( ..) , 2017 de % ( ..) ve 2018 in ilk yarısında % ( ..) una tekabül etmektedir. Bu doğrultuda OB ihale bedelinin kiralık d evre hizmetleri ve VPN hizmetleri pazarlarında elde edilen gelir içerisinde ihmal edilebilir bir payının olduğu söylenebilecektir. Aynı durumun Türk Telekom un cirosu için de geçerli olduğu görülmektedir. (66) Türk Telekom un Emniyet ihalesine sunduğu teklifin tutarı ( ..) TL dir. İlgili ihale 2017 yılı içinde yapılmış olmakla birlikte son üç yılda kiralık devre hizmetleri içindeki payı 2016 da % ( ..) , 2017 de % ( ..) ve 2018 in ilk yarısında % ( ..) iken VPN hizmetleri içindeki payı 2016 da % ( ..) , 2017 de % ( ..) ve 2018 in ilk yarısında % ( ..) dir. İhale bedeli Türk Telekom un kiralık devre hizmetlerinden elde ettiği cirosunun 2016 da 18-33/545 -269 20/28 %( ..) , 2017 de % ( ..) ve 2018 ilk yarısında % ( ..) sına, VPN hizmetlerinden elde ettiği cirosunun ise 2016 da % ( ..) , 2017 de % ( ..) ve 2018 ilk yarısında % ( ..) ine tekabül etmektedir. Bu doğrultuda ilgili ihaleye sunulan teklif bedelinin kiralık devre ve VPN hizmetleri pazarlarından elde edilen gelir içerisinde ihmal edilebilir bir payının olduğu söylenebilecektir. Aynı durumun Tü rk Telekom un cirosu için de geçerli olduğu görülmektedir. (67) İhale bazında yapılan değerlendirmelerden sonra ihalelerin ilgili oldukları dönem içerisinde sınıflandırılarak değerlerinin toplamının kiralık devre ve VPN hizmetleri pazarlarındaki payına bakılmal ıdır: 2017 tarihli GİB, SGK ve Emniyet ihalelerinin toplam değeri ( ..) TL dir. İlgili ihalelerin toplam değerinin 2017 yılındaki kiralık devre hizmetleri içindeki payı %( ..) iken VPN hizmeti içindeki payı % ( ..) olarak gerçekleşmiştir. Bununla birlikte t oplam ihale değeri 2017 de Türk Telekom un kiralık devre hizmetlerinden elde ettiği cirosunun % ( ..) sına VPN hizmetlerinden elde ettiği cirosunun ise %( ..) üne tekabül etmektedir. 2018 yılına ilişkin dosya konusu tek bir ihale olduğundan yukarıda yer ver ilen OB ye ilişkin hesaplamalara tekrardan kaçınılması adına bu kısımda yer verilmemiştir. (68) Türk Telekom un söz konusu ihaleler kapsamında sunduğu maliyet altı tekliflerin kapsamı bakımından pazar kapama ihtimalinin incelenmesinden; ihalelerden elde edilen gelirlerin ilgili pazarlarda elde edilen toplam gelir ve Türk Telekom un ilgili hizmetlere ilişkin cirosu içerisinde düşük bir paya sahip olması sebebiyle pazar kapama ihtimalinin düşük olduğu değerlendirilmektedir. (69) Rekabet karşıtı pazar kapamanın varlığı bakımından Kılavuz da sayılan unsurlardan bir diğerini fiili piyasa kapamayla ilgili olası deliller oluşturmaktadır. Dışlayıcı davranışın belirli bir süre boyunca sürdürülmesi durumunda hâkim durumdaki teşebbüsün ve rakiplerinin pazardaki performansı, rek abet karşıtı piyasa kapamanın varlığına dair doğrudan delil sağlayabilmektedir. İddia edilen kötüye kullanma davranışıyla bağdaştırılabilecek nedenlerden dolayı hâkim durumdaki teşebbüsün pazar payı artmış olabilir ya da pazar payındaki azalma yavaşlamış o labilir. Bu doğrultuda Türk Telekom un ve rakiplerinin VPN hizmetleri pazar paylarının yıllar içerisindeki seyri yol gösterici olacaktır. Aşağıda Türk Telekom ve en yakın rakiplerinin abone sayısı ve gelir bazında VPN hizmetleri pazarlarındaki paylarına il işkin tablolara yer verilm iştir: Tablo 5: VPN Hizmeti Pazarında Abone Sayıları ve Gelirleri Bakımından Pazar Payları (%) 2016 2017 2018 İlk 6 Ay Teşebbüsler Abone Sayısı Gelir Abone Sayısı Gelir Abone Sayısı Gelir Alfa ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) Superonline ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) Türk Telekom7 ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) Vodafone ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) Turknet ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) Toplam 100,000 100,000 100,000 100,000 100,000 100,000 Kaynak: Teşebbüslerden Elde Edilen Bilgiler Çerçevesinde Yapılan Hesaplamalar 7 ( ..) . 18-33/545 -269 21/28 (70) Tablodan anlaşılacağı üzere , 2016 2018 yılları arasında Türk Telekom un abone sayısı ve gelir bazında pazar payında kayda değer bir değişimin olmadığı, buna karşılık rakip lerinden bazılarının paylarının arttığı görülmektedir. (71) Dolayısıyla Türk Telekom un maliyet altı teklif sunduğu ihalelerin ilgili pazarlardan elde edilen gelirin içerisindeki payının rekabet karşıtı piyasa kapamanın varlığına dair doğrudan delil oluşturamay acağı değerlendirilmektedir. (72) Yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde , Türk Telekom un GİB, SGK, OB ve Emniyet ihalelerine maliyet altında teklif vermekle birlikte bahse konu ihalelere sunulan tekliflerin ilgili pazarlarda elde edilen gelir içerisinde ihm al edilebilir bir payının bulunduğu görülmektedir . Keza ilgili pazarlarda Türk Telekom un payının düşmesine ve/veya değişmemesine karşılık rakiplerinin payının yükseldiği anlaşılmaktadır. Bu itibarla dosya konusu ihalelerin rekabet karşıtı pazar kapamaya y ol açmayacağı değerlendirilmektedir. Dolayısıyla Türk Telekom hakkında data alımına ilişkin bazı ihalelerde maliyet altı teklif vererek rakiplerinin faaliyetlerini zorlaştırdığı iddiasına ilişkin 4054 sayılı Kanun kapsamında soruşturma açılmasına gerek olm adığı sonucuna varılmıştır . I.5.3. Türk Telekom un Toptan Seviyede 5 Mbps Altında Metro Ethernet Hizmeti Sunmamasına Karşılık Perakende Seviyede 5 Mbps Altında VPN Hizmetini Sunmasının Rekabete Aykırı Olduğu İddiasının Değerlendirilmesi (73) Başvuru sahibi tara fından konuya ilişkin olarak RKDT kapsamında metro ethernet hizmetlerinin toptan seviyede 5 mbps ve üzeri hızlarda sağlanmasına karşılık Türk Telekom tarafından kurumsal abonelerine sunulan TTVPN hizmetinin perakende seviyede 5 mbps altında sunulmasının te şebbüsün faaliyetlerini zorlaştırdığı ifade edilmektedir. Başvuruda ayrıca Türk Telekom un perakende seviyede sunduğu 5 mbps altındaki hizmetin RKDT de 5 mbps ve üzeri hizmetler için öngörülen ücretlerin daha aşağısında olduğu ve alternatif işletmeciler ta rafından 5 mbps altındaki hizmet taleplerine verilen teklifler bakımından maliyetlerinin yükseldiği, Türk Telekom ile rekabet etmelerinin zorlaştığı belirtilmektedir. (74) Metro ethernet, başta internet servis sağlayıcılar olmak üzere kurumsal kullanıcılar ve işletmecilerin sabit genişbant hizmetlerine erişebilmek için kullandıkları bir kiralık devre erişim tekniği olup fiber optik kablo üzerinden mesafeden bağımsız olarak 10 Gbps e kadar ulaşan hızlarda veri aktarımına olanak sağlayan, uçtan uca güvenli, simetr ik iletim yapısına sahip bir teknolojidir. Metro ethernet teknolojisi internet erişimi yanında noktadan noktaya veya çok noktadan çok noktaya veri iletimi için de kullanılabilmektedir. Türk Telekom, 06.04.2017 tarihl i ve 2017/DKSRD/117 sayılı BTK kararı on aylanan Toptan ve Perakende Kiralık Devreler Pazar Analizi Nihai Dokümanı nda metro ethernet hizmetinin de dahil olduğu toptan ve perakende seviyede ülke genelinde sunulan Kiralık Devre Sonlandırma ve Taşıma Pazarlarında EPG ye sahip işletmeci olarak beli rlenmiştir. Bu doğrultuda metro ethernet hizmetinin toptan sunumu RKDT kapsamında düzenlenmektedir. RKDT EK -7 nin 1.4. maddesinde metro ethernet devresinin kullanım ücretleri 5 mbps ve üzeri hızlar için belirlenmekte olup aşağıda sunulm uştur : Tablo 6: RKDT de Düzenlenen Metro Ethernet Aylık Kullanım Ücretleri ME Uç Başına Aylık Kullanım Ücretleri (TL) Hız (Mbit/sn) İL İÇİ İLLER ARASI 5 504,87 875,84 6 545,56 945,19 7 583,99 1.010,01 8 620,16 1.072,57 18-33/545 -269 22/28 (75) VPN, kullanıcının IP şebekesi dâhil kamuya açık şeb ekeler üzerinden özel şebekesine güvenli olarak bağlanmasına olanak sağlayan bir hizmet olarak tanımlanabilmektedir. VPN hizmetinin sunumunda G.SHDSL, ATM, Metro Ethernet, Frame Relay gibi çeşitli erişim teknolojileri kullanılabilmektedir. Toptan ve Perak ende Kiralık Devreler Pazar Analizi Nihai Dokümanı nda ilgili pazar dışında tutulan VPN hizmetine ilişkin tarifeler Türk Telekom tarafından serbestçe belirlenebilmekte, Türk Telekom tarafından yapılacak tarife ve kampanya tekliflerinin, yürürlüğe girmesind en önce BTK ya bilgi olarak sunulması yeterli görülmekte ve söz konusu kampanya ve tarifelerin onaylanmasına gerek bulunmamaktadır. Bu doğrultuda VPN hizmeti RKDT kapsamında düzenlenmemekte ve toptan seviyede sunulmamaktadır. Türk Telekom tarafından perake nde olarak sunulan VPN hizmeti TTVPN olarak adlandırılmaktadır. Alternatif teşebbüsler VPN hizmetini toptan olarak Türk Telekom dan alacakları kiralık devre hizmetleri vasıtasıyla abonelerine sunabilmekte veya Türk Telekom dan TTVPN hizmetini perakende sev iyede alabilmektedir. TTVPN aylık kullanım ücretleri aşağıdaki gibi uygulanmaktadır8: Tablo 7: Türk Telekom un Uyguladığı Ay lık TTVPN Kullanım Ücretleri Hız (Mbps) Şehir İçi Şehirler Arası Perakende (TL) Perakende (TL) 0,128 50,37 103,76 0,256 78,95 167,67 0,512 128,57 275,94 1 212,03 459,40 2 354,89 772,18 3 531,00 1.077,06 4 706,00 1.336,12 5 875,95 1.545,11 6 968,42 1.703,76 7 1.055,64 1.854,14 8 1.139,10 1.998,50 (76) Başvuru konusu incelendiğinde , toptan seviyede metro ethernet hizmetinin 5 mb ps altında sunumunun olmamasına karşılık Türk Telekom un perakende seviyede sunduğu TTVPN hizmetinin 5 mbps altında sunabildiği ifade edilmektedir. Söz konusu iddia ile oldukça benzer bir konu daha önce Kurul tarafından ele alınmış ve konu hakkında 05.12.2 013 tarih ve 13 -69/938 -398 sayılı karar verilmiştir . Anılan karar da özetle; metro ethernet teknolojisine alternatif olabilecek teknolojiler açısından düşük hız seviyelerinde bakır ve fiber altyapının birbirine ikame olabileceği, 5 mbps altı hızlarda VPN hi zmeti sunabilmek için metro ethernet yerine fiberlink ve G.SHDSL yöntemlerinin hem teknolojik hem de ekonomik olarak kullanılabilir durumda bulunduğu, hem bakır hem de fiber altyapı üzerinden düşük hız kapasitesine sahip teknolojilere erişimin objektif ola rak mümkün olduğu ve pazardaki faaliyetlerin sürdürülmesi açısından metro ethernet teknolojisinin 5 mbps altında sunulmasının zorunlu olmadığı sonucuna ulaşılmıştır. Kararın incelenmesinden , BTK tarafından da VPN hizmetinin metro ethernet erişim teknolojis i üzerinden sunum zorunluluğunun olmadığı ifade edilmiştir. Bu itibarla mevcut dosya kapsamında öncelikle VPN hizmetinin sunumunda kullanılan teknoloji bakımından 2013 yılından bu yana değişiklik olup olmadığı ve metro ethernet teknolojisinin VPN hizmetler indeki önemi değerlendirilm iştir. İlk olarak Türk Telekom un ve rakiplerinin VPN hizmetinin metro ethernet dışındaki erişim teknolojileri ile sunup sunmadığı tespit edilmelidir. (77) Türk Telekom tarafından gönderilen bilgilerden , perakende seviyede VPN hizmeti nin metro ethernet, G.SHDSL, Frame Relay, ATM ve ADSL/VDSL teknolojileri ile 8 https://kurumsal.tu rktelekom.com.tr/buyuk -kurumlar/hizmetler/ag -hizmetleri/ttvpn.aspx 18-33/545 -269 23/28 sunulduğu görülmektedir. Türk Telekom un VPN hizmetlerinin sunumunda anılan teknolojilerin oranına aşağıda yer verilm iştir: Tablo 8: TTVPN Hizmetinin Sunumunda Devre Bazında Tekno lojilerin Oranı (%) 2015 2016 2017 2018/1 ATM ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) FR ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) GSHDSL ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ADSL ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ME ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) Toplam 100,00 100,00 100,00 100,00 Kaynak: Teşebbüslerden Elde Edilen Bilgiler (78) Tablodan izlenebileceği üzere 2015 -2018 yılları arasında bakır altyapı üzerinden sunulan hizmetlerin kullanımının azaldığı buna karşılık fiber altyapı üzerinden sunulan hizmetlerin arttığı görülmektedir. Bu doğrultuda 2015 yılında VPN hiz metinin % ( ..) si metro ethernet teknolojisi üzerinden 2018 yılında bu oran ( ..) puan artarak % ( ..) seviyesine çıkmıştır. Benzer şekilde bakır tabanlı GSHDLS ve ADSL hizmetlerinin de yıllar içerisinde sırasıyla % ( ..) den % ( ..) a ve % ( ..) den % ( ..) e düştüğü görülmektedir. Bu doğrultuda Türk Telekom tarafından VPN hizmetinin sunumunda halen bakır ve fiber altyapıya dayalı alternatif teknolojilerin kullanıldığı, bununla birlikte teşebbüsün fiber optik altyapısının yaygınlaşmasına paralel olarak metro et hernet teknolojisinin payının arttığı görülmektedir. (79) Konuya ilişkin rakiplerin durumuna bakıldığında da teşebbüslerin VPN hizmetlerinin sunumunda değişen ağırlıklarda metro ethernet, G.SHDSL, ADSL gibi alternatif erişim teknolojilerini kullandıkları anlaşı lmaktadır. Aşağıdaki tabloda rakiplerin alternatif teknolojileri kullanım oranlarına yer verilmektedir: Tablo 9: Rakiplerin VPN Hizmetinin Sunumunda Kullandıkları Teknolojilerin Oranı9 (%) GSHDSL ADSL ME 2016 2017 2018/1 2016 2017 2018/1 2016 2017 2018 /1 Superonline10 ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) Turknet11 ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) Alfa12 ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) Kaynak: Teşebbüslerden Elde Edilen Bilgiler (80) Tablonun in celenmesinden teşebbüslerin , VPN hizmetlerini büyük oranda bakır altyapı üzerinden sundukları görülmektedir. Superonline ve Turknet in bakır altyapı üzerinden sundukları hizmet oranı 2016 -2018 yılları arasında artarken metro ethernet kullanım oranın azaldı ğı ya da aynı kaldığı gözlenmektedir. ( ..) . Bu doğrultuda alternatif işletmeciler için VPN hizmetlerinin metro ethernet dışındaki teknolojiler üzerinden sunumunun önemini koruduğunu söylemek yanlış olmayacaktır. (81) Ele alınması gereken bir diğer husus VPN hi zmetinin sunumunda 5 mbps altındaki hızların konumudur. Bu doğrultuda aşağıda Türk Telekom un, VPN hizmetinin 5 mbps altındaki sunumundan elde ettiği gelirin toplam VPN geliri içerisindeki payı ile Türk Telekom un VPN hizmetinin sunumunda 5 mbps altındaki devre sayısının toplam VPN devre sayısı içerisindeki payına aşağıda yer verilm iştir: 9 ( ..) . 10 ( ..) . 11 ( ..) . 12 ( ..) . 18-33/545 -269 24/28 Tablo 10: Türk Telekom un 5 mbps Altı VPN Hizmetinden Elde Ettiği Gelirin Toplam VPN Hizmetleri Geliri İçerisindeki Payı 2015 2016 2017 2018/1 5 mbps Altı Gelir ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) Toplam Gelir ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) Oranı (%) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) Kaynak: Teşebbüslerden Elde Edilen Bilgiler Tablo 11: Türk Telekom un VPN hizmetinin sunumunda 5 mbps altındaki devre sayısının toplam VPN devre sayısı içerisindek i payı 2015 2016 2017 2018/1 5 mbps Altı Devre Sayısı ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) Toplam Devre Sayısı ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) Oranı (%) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) Kaynak: Teşebbüslerden Elde Edilen Bilgiler (82) Tabloların incelenmesinden , Türk Telekom un 5 mbps altındaki perakende VPN hizmetinden elde ettiği gelirin toplam VPN geliri içerisindeki payının 2015 yılında %( ..) oranında olmasına karşılık 2018 yılında % ( ..) e düştüğü görülmektedir. 5 mbps altı sunumunun teşebbüsün toplam geliri içerisinde görece düş ük bir paya da sahip olduğu görülmekle birlikte yukarıda yer verilen perakende tarifeler göz önünde bulundurulduğunda gelirin tek başına değerlendirilmesi yeterli olmayacaktır. VPN hizmetlerinin 5 mbps altında sunumundaki devre sayısının toplam devre sayıs ı içerisindeki payına bakıldığında 2015 yılında % ( ..) gibi yüksek bir oranın olduğu ancak yıllar içerisinde azalarak 2018 yılında ( ..) puan düştüğü ve % ( ..) gerilediği görülmektedir. Tablolardan ayrıca VPN hizmetine ilişkin 5 mbps altı devre sayısındaki artış hızının toplam devre sayısındaki artış hızının oldukça altında kaldığı da gözlenmektedir. Türk Telekom un VPN hizmetlerinde sahip olduğu % ( ..) civarında pazar payı göz önünde bulundurulduğunda teşebbüsün 5 mbps altındaki devre sayısı ve gelirlerind eki düşüş aynı zamanda piyasada 5 mbps üzerinde VPN hizmetine olan talebin arttığına işaret edebilecektir. (83) VPN hizmetinin sunumunda metro ethernet ve alternatif erişim teknolojilerin payları ve 5 mbps altındaki hizmetlere ilişkin yapılan tespitler ışığında alternatif işletmecilerin VPN hizmetine ilişkin faaliyetleri bakımından metro ethernet teknolojisinin zorunlu olmadığı değerlendirilmektedir. (84) Yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde Kurulun 05.12.2013 tarih ve 13 -69/938 -398 sayılı kararında ulaşılan so nuçların değişmediği anlaşılmaktadır. Dolayısıyla Türk Telekom hakkında, toptan seviyede 5 Mbps altında metro ethernet hizmeti sunmamasına karşılık perakende seviyede 5 Mbps altında VPN hizmetini sunduğu iddiası hakkında soruşturma açılmasına gerek olmadığ ı sonucuna varılmıştır . I.5.4. Türk Telekom tarafından kiralık devre hizmetlerine ilişkin toptan ve perakende düzeyde düzenlenen kampanyaların rekabete aykırı olduğu yönündeki iddialara ilişkin değerlendirmeler (85) Dosya kapsamında dile getirilen bir diğer şik âyet de Türk Telekom tarafından kurumsal müşterilere yönelik olarak düzenlenen Bağlantı Ücreti Bizden kampanyasının fiyat sıkıştırmasına sebep olduğu hususudur. Başvuruda Türk Telekom un söz konusu kampanya ile perakende seviyede kamu kurumları da dahil tüm kurumsal müşterilerine 24, 36 ve 48 aylık taahhütleri karşılığında noktadan noktaya metro ethernet hizmeti sunumundan doğan bağlantı ücretini almadığı bununla birlikte toptan seviyede metro ethernet hizmeti için alternatif işletmecilere 2.500 TL indiri m uygulasa da bu tutarın üzerindeki bağlantı ücretlerini aldığı iddia edilmiştir. 18-33/545 -269 25/28 (86) Dosya kapsamında elde edilen bilgi ve belgelerden , Türk Telekom un başvuru sahibinin perakende seviyede uyguladığını iddia ettiği Bağlantı Ücret Bizden kampanyası adı altında kiralık devre hizmetlerinde bağlantı ücretine ilişkin perakende seviyede bir kampanyasının olmadığı, bununla birlikte Net Getiri Uygulaması adı altında kampanya olarak nitelendirmedikleri bir uygulamalarının olduğu anlaşılmıştır. Fiber üzerinden verilen data hizmetlerinin tamamı için geçerli olan Net Getiri Uygulaması , bağlantı ücretlerinin 24, 36 ve 48 aylık taahhütler karşılığında alınmamasına yönelik sürekli bir uygulama olup bu kapsamda; müşterinin yeni tesis edilecek fiber uçlarından taahhüt süres ince elde edilecek toplam gelirin % ( ..) si, uçlar için oluşan toplam bağlantı ücretinden yüksek ise, bağlantı ücretlerinin toplamı müşterilerden alınmamakta ve proje kapsamına giren bütün uçlar aynı süre için taahhüt altına alınmaktadır. Söz konusu uygula manın metro ethernet kiralık devre hizmeti kapsamında ilk kez tesis edilecek devrelere uygulandığı ve yeni devrelerin tüm devrelere oranının 2015 yılında % ( ..) , 2016 yılında % ( ..) , 2017 yılında % ( ..) şeklinde görece düşük olduğu öğrenilmiştir. Bu doğrul tuda söz konusu uygulamanın dosya konusu özelinde ele alınmasına gerek görülmemiştir . (87) Türk Telekom un perakende düzeyde noktadan noktaya metro ethernet hizmetine ilişkin yürüttüğü kampanyalara açıklamalarıyla birlikte aşağıda yer verilmiştir. i. Noktadan Nokt aya Metro Ethernet Avantaj Kampanyası (NN ME Avantaj); Söz konusu kampanya Türk Telekom un mevcut veya yeni NN ME abonelerine 24 aylık taahhüt süreleri boyunca her ay % ( ..) oranında indirim sağlamaktadır. Perakende İndirim Sözleşmesi nden, NN ME Fırsat Ka mpanyası nın 12/36 ay taahhüt seçeneklerinden, NN ME Sadakat Kampanyası ndan , Ücretsiz/İndirimli LEY Kampanyası ndan ve hizmet alımına ilişkin kanun ya da özel protokollerle belirlenmiş , BTK onayı almış indirimlerden yararlanan aboneler söz konusu kampanya ya katılamamaktadır. ii. Noktadan Noktaya Metro Ethernet Fırsat Kampanyası (NN ME Fırsat); Söz konusu kampanya Türk Telekom un mevcut veya yeni NN ME kurumsal abonelerine taahhüt sürelerine ve hızlara göre değişen oranlarda indirim sağlamaktadır. NN ME Sadaka t Kampanyası ndan , Ücretsiz/İndirimli LEY Kampanyası ndan ve hizmet alımına ilişkin kanun ya da özel protokollerle belirlenmiş , BTK onayı alınmış indirimlerden yararlanan aboneler ilgili kampanyaya katılamamaktadır. Söz konusu kampanyanın özelliklerine ili şkin özet tablo aşağıda yer almaktadır : Tablo 12: NN ME FIRSAT KAMPANYASI ndaki İndirim Oranları( %) Hız Aralığı / Taahhüt Süresi 12 Ay 24 Ay 36 Ay 5 Mbps - 450 Mbps ( ..) ( ..) ( ..) 500 Mbps - 10.000 Mbps ( ..) ( ..) ( ..) Kaynak: Teşebbüslerden E lde Edilen Bilgiler iii. Noktadan Noktaya Hizmetler için Perakende İndirim Sözleşmesi (PİS); İlgili kampanya noktadan noktaya ATM, noktadan noktaya frame relay , noktadan noktaya G.SHDSL, noktadan noktaya ADSL hizmetleri ile noktadan noktaya metro ethernet hizm etinde ATM, frame relay , ADSL, G.SHDSL, metro ethernet teknolojileri vasıtasıyla Türk Telekom IP MPLS şebekesine erişim amaçlı olarak abonenin kullanımına sunulan devrelerin toplamına ve taahhüt edilen abonelik süresine bağlı olarak aylık kullanım ücretler inde abonelere değişen oranlarda indirim sağlamaktadır. Söz konusu kampanyanın özelliklerine ilişkin özet tablo aşağıda yer almaktadır : 18-33/545 -269 26/28 Tablo 13: Perakende Tarifelerdeki İndirim Oranları (%) Devre Sayısı / Uç Sayısı Sözleşme Süresi 12 ay 36 ay 60 ay ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) Kaynak: Teşebbüslerden Elde Edilen Bilgiler Tablo 14: PİS/ NN ME Fırsat / NN ME Avantaj Kampanyaları Bileşimi (%) Hız Aralığı Uç Sayısı 12 Ay 24 Ay 36 Ay (36 Ay Pİ) 36 Ay (60 Ay Pİ) ( ..) ( ..) PİS + NN ME FIRSAT NN ME FIRSAT + NN ME AVANTAJ PİS + NN ME FIRSAT PİS + NN ME FIRSAT ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) PİS + NN ME FIRSAT NN ME FIRSAT + NN ME AVANTAJ PİS + NN ME FIRSAT PİS + NN ME FIRSAT ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) PİS + NN ME FIRSAT NN ME FIRSAT + NN ME AVANTAJ PİS + NN ME FIRSAT PİS + NN ME FIRSAT ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) PİS + NN ME FIRSAT NN ME FIRSAT + NN ME AVANTAJ PİS + NN ME FIRSAT PİS + NN ME FIRSAT ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) PİS + NN ME FIRSAT NN ME FIRSAT + NN ME AVANTAJ PİS + NN ME FIRSAT PİS + NN ME FIRSAT ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) PİS + NN ME FIRSAT NN ME FIRSAT + NN ME AVANTAJ PİS + NN ME FIRSAT PİS + NN ME FIRSAT ( ..) ( ..) ( ..) ( ..) Kaynak: Teşe bbüslerden Elde Edilen Bilgiler (88) Yukarıdaki kampanya açıklamalarından görüldüğü üzere , bir abone aynı anda NN Avantaj ile PİS ten ve NN Avantaj ile 12 ya da 26 ay taahhütlü NN Fırsat tan yararlanamamaktadır. Aşağıdaki tablo bir abonenin aynı anda katılab ileceği kampanyaları ve yararlanabileceği toplam indirim oranlarını göstermektedir. Tablodan anlaşılacağı üzere kampanyaların birlikte uygulanabildiği en riskli senaryo altında en yüksek indirim oranları 5 Mbps - 450 Mbps hız aralığı için % ( ..) iken 500 M bps - 10.000 Mbps hız aralığı için % ( ..) dir. (89) Diğer taraftan Türk Telekom dan edinilen bilgiler çerçevesinde NN metro ethernet hizmetine ilişkin RKDT te yer alan toptan ücretler, perakende ücretler ve kampanyaların birlikte uygulanabildiği en riskli senar yo altında hesaplanan indirim oranları uygulandığında oluşan perakende ücretler ile toptan ücretler karşılaştırıl dığında , toptan ücretler in perakende ücretlerin oldukça altında olduğu anlaşılmakta dır. Dolayısıyla söz konusu kampanyaların fiyat sıkıştırması na yol açmadığı değerlendirilmektedir. Ayrıca aşağıdaki tabloda Türk Telekom un NN ME Fırsat Kampanyası ndan 2017 yılı ve 2018 yılının ilk yarısında elde ettiği gelirlerin kiralık devre ve metro ethernet hizmetlerinden elde ettiği gelirleri içerisindeki pa yına ilişkin veriler yer almaktadır : Tablo 15: NN ME Fırsat Kampanyası Gelirinin Kiralık Devre ve Metro Ethernet Geliri İçindeki Payı 2017 2018 Kampanya Geliri (TL) ( ..) ( ..) Kiralık Devre Geliri (TL) ( ..) ( ..) Pay (%) ( ..) ( ..) Metro Ethernet G eliri (TL) ( ..) ( ..) Pay (%) ( ..) ( ..) Kaynak: Teşebbüslerden Elde Edilen Bilgiler 18-33/545 -269 27/28 (90) Tablodan da görüleceği üzere , Türk Telekom un NN ME Fırsat kampanyasından elde ettiği gelirin kiralık devre hizmetlerinden elde ettiği gelir içerisindeki payı yıllar itibarıyla sırasıyla % ( ..) ve % ( ..) , metro ethernet hizmetlerinden elde ettiği gelir içerisindeki payı ise sırasıyla % ( ..) ve % ( ..) tür. Bu oranların NN ME Fırsat kampanyasının Türk Telekom un gelirleri üzerindeki etkisinin ihmal edilebilir bir düzeyde kaldığını gösterdiği değerlendirilmektedir. (91) Açıklamalar doğrultusunda Türk Telekom hakkında, kiralık devre hizmetlerine ilişkin toptan ve perakende düzeyde düzenlenen kampanyaların rekabete aykırı olduğu iddiası ile ilgili olarak soruşturma açılmasına ger ek olmadığı kanaatine varılmıştır . I.6. Geçici Tedbir Talebinin Değerlendirilmesi (92) Başvuru dilekçesinde ayrıca rekabet ortamını yeniden tesisine yönelik 4054 sayılı Kanun un 9 . maddesi nin dördüncü fıkrası uyarınca geçici tedbir alınması talep edilmektedir. Ancak y apılan incelemelerde elde edilen bilgi ve belgeler doğrultusunda, başvuru sahibinin; a) Türk Telekom un data hizmeti alımına ilişkin bazı ihalelere sunduğu tekliflerin maliyetlerini karşılamadığı, b) TTVPN hizmetinin toptan ve perakende düzeyde farklı öze lliklerle sunulmasının rekabete aykırı olduğu, c) Türk Telekom tarafından bağlantı ücretine ilişkin perakende düzeyde düzenlenen Noktadan Noktaya Metro Ethernet Fırsat ve Bağlantı Ücreti Bizden kampanyalarının rekabete aykırı olduğu yönündeki iddialar ının 4054 sayılı Kanun un 6. maddesi kapsamında ihlal oluşturmayacağı değerlendirildiğinden anılan iddialar hakkında geçici tedbir uygulanmasına yer olmadığı anlaşılmıştır . (93) Diğer taraftan başvuru sahibi tarafından ileri sürülen Türk Telekom un kiralık devre talepl erinde yüksek bağlantı ücretleri talep etmek ve bağlantı taleplerini uzun sürede yerine getirmek yoluyla sözleşme yapmayı dolaylı olarak reddettiği iddiası bakımından ise soruşturma açılması gerektiğine işbu kararın görüşüldüğü Kurul toplantısında ayrıca k arar veril miştir. Bununla b irlikte söz konusu iddianın 2017 yılında gerçekleşen ihalelere ilişkin olması ve ihale konusu hizmetlerin hâlihazırda tamam lanmış olması sebebiyle başvuru sahibi bakımından 4054 sayılı Kanun un 9. maddesinin dördüncü fıkrasında ö ngörülen , ciddi ve telafi olunamayacak zararların oluşması ihtimalinin bulunma sı durumunun söz konusu olmaması nedeniyle bu iddia kapsamında da geçici tedbir tesisine gerek olmadığı kanaatine varılmıştır. J. SONUÇ (94) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsa mına göre, 1. 4054 sayılı Kanun un 41. maddesi uyarınca, a) Türk Telekom un data hizmeti alımına ilişkin bazı ihalelere sunduğu tekliflerin maliyetlerini karşılamadığı, b) Türk Telekom un toptan seviyede 5 Mbps altında metro ethernet hizmeti sunmamasına karşı lık perakende seviyede 5 Mbps altında VPN hizmetini sunmasının rekabete aykırı olduğu, c) Türk Telekom tarafından kiralık devre hizmetlerine ilişkin toptan ve perakende düzeyde düzenlenen bazı kampanyaların rekabete aykırı olduğu 18-33/545 -269 28/28 yönündeki iddialar bakımı ndan Türk Telekomünikasyon A.Ş. hakkında soruşturma açılmamasına, 2. 4054 sayılı Kanun un 9. maddesinin dördüncü fıkrasında öngörülen koşullar gerçekleşmediğinden geçici tedbir talebinin reddine gerekçeli kararın tebliğinden itibaren 60 gün içinde Ankara İdar e Mahkemelerinde yargı yolu açık olmak üzere, OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.

• Rekabet Kurumu · D.2003 -3-148 (Muafiyet) Karar Sayısı : 05-7/63-28 K · K.05-7/63-28 Karar Tarihi : 3.2.2005 A. TOPLANTIYA K
• Rekabet Kurumu · D.2007 -2-6 (Devralma) Karar Sayısı : 07-27/252 -87 · K.07-27/252 -87 Karar Tarihi : 22.3.2007 A-TOPLANTIY
• Rekabet Kurumu · D.2008-4-263 (Devralma ) Karar Sayısı : 09-02/19-12 · K.09-02/19-12 Karar Tarihi : 14.1.2009 A. TOPLANTIYA
• Rekabet Kurumu · D.2009 -3-87 (Önaraştırma) Karar Sayısı : 09-41/988 · K.09-41/988 -250 Karar Tarihi : 9.9.2009 A. TOPLANTI