Rekabet Kurumu Başkanlığından, REKABET KURULU KARARI Dosya Sayısı : 2011 -2-81 (Önaraştırma ) Karar Sayısı : 11-54/1376 -486 Karar Tarihi : 27.10.2011 A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRI MCI Üyeler : Doç. Dr. Mustafa ATEŞ, İsmail Hak kı KARAKELLE, Doç. Dr. Cevdet İlhan GÜNAY, Dr. Murat ÇETİNKAYA, 10 Reşit GÜRPINAR , Prof. Dr. Metin TOPRAK B. RAP ORTÖRLER : İbrahim AYDEMİR, Özgür Can ÖZBEK, Mücteba ALTUN C. BAŞVURUDA BULUNAN : - Ekrem SULAYICI Emlak Bankası Konutları
Rekabet Kurumu Başkanlığından, REKABET KURULU KARARI Dosya Sayısı : 2011 -2-81 (Önaraştırma ) Karar Sayısı : 11-54/1376 -486 Karar Tarihi : 27.10.2011 A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRI MCI Üyeler : Doç. Dr. Mustafa ATEŞ, İsmail Hak kı KARAKELLE, Doç. Dr. Cevdet İlhan GÜNAY, Dr. Murat ÇETİNKAYA, 10 Reşit GÜRPINAR , Prof. Dr. Metin TOPRAK B. RAP ORTÖRLER : İbrahim AYDEMİR, Özgür Can ÖZBEK, Mücteba ALTUN C. BAŞVURUDA BULUNAN : - Ekrem SULAYICI Emlak Bankası Konutları 402 G Blok/12 Mimaroba Büyükçekmece/İst anbul D. HAKKINDA İNCELEME 20 YAPILAN LAR : - Türk Telekomünikasyon A.Ş. Turgut Özal Bulvarı 06103 Aydınlıkevler/Ankara - TTNET A.Ş. Esentepe Mah. Salih Tozan S ok. Karamancılar İş Merkezi D Blok No:16 34394 Şişli/İstanbul E. DOSYA KONUSU: Türk Telekomünikasyon A.Ş. nin belirlediği yalın DSL hizmet bedelinin yüksek olduğu iddiası ve fiyatların gözden geçirilmesi talebi. F. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda özetle ; TTNET A.Ş. (TTNET) tarafından ilan edilen yalın internet abonelik bedelinin makul olmadığı iddia edilerek fiyatların makul düzeye çekilmesi talep edilmektedir. 30 G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 25.2.2011 tarih ve 14 81 sayı ile intikal eden başvuru üzerine düzenlenen 28.3.2011 tarih ve 2011 -2-81/İİ-11-151.İA sayılı İlk İnceleme Raporu , 28.4.2011 tarihli toplantısında Kurul toplantısında görüşülerek , 11- 26/499-M sayı ile önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. 1 İlgili karar uyarınca y apılan inceleme üzerine hazırlanan 19.10.2011 tarih ve 2011 -2- 81/ÖA-11-151.İA sayılı Önaraştırma Raporu , 26.10.2011 tarih ve REK.0.1 6.00.00 - 110.02.02/ 616 sayılı Başkanlık Önergesi ile 11-54 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek karara bağlanmıştır. 1 İlgili karar doğrultusunda, 7.6.2011 tarih ve 3501 sayılı yazıyla talep e dilen konuyla ilgili Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu (BTK) görüşü 8.9.2011 tarih ve 6362 sayılı yazı ile Kurum kayıtlar ına girmiştir. Gelen görüş göz önünde bulundurularak; TTNET, Superonline İletişim Hizmetleri A.Ş. (Superonline) ve Turknet İletiş im Hizmetleri A.Ş. (Turknet) den bilgi talep edilmiştir. Talep edilen bilgiler; Turknet ten 11.10.2011 , TTNET ten 13.10.2011 ve Superonline dan 13.10.2011 tarihlerinde intikal etmiştir . 11-54/1376 -486 2 H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; Türk Telekomünikasyon A.Ş. (Türk Telekom) hakkında Kanun un 41. maddesi gereğince soruşturma açılması na gerek 40 olmadığı görüşüne yer verilmiştir . I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME I.1. Hakkında Önaraştırma Y apılan Teşebbüs : TTNET TTNET , Türk Telekom un özelleştirilmesini takiben Tele komünikasyon Kurulu nun 9.5.2006 tarihli kararıyla kablolu ve kablosuz internet servis sağlayıcılığı hizmeti için genel izin kapsamında yetkilendirilerek faaliyetlerine başlamıştır . TTNET ayrıca 2. tip telekomünikasyon ruhsatları olan rehberlik hizmetleri ve karasal hatlar üzerinden veri iletim hizmeti ruhsatlarına da sahiptir. Bir bütün olarak bakıldığında TTNET , mevcut telefonlar için kullanılan bakır teller üzerinden yüksek hızlı veri, ses ve görüntü iletişimi sağlayan ADSL hizmeti, internete erişim için modem kullanılan dial up 50 hizmeti, çeşitli merkezlerde taşınabilir bilgisayar veya Wi -Fi uyumlu cep telefonu ile internete bağ lanabilme olanağı sağlayan Wi-Fi hizmeti, kurumsal hiz metler ve katma değerli hizmetler olmak üzere beş alanda tüketicilere hizmet sunmaktadır. Söz konusu ön araştırma kapsamında faaliyetleri incelenen Türk Telekom ve TTNET aynı ekonomik bütünlük iç erisinde yer almaları sebebiyle tek bir teşebbüs olarak ele alınmıştır. I.2. İlgili Pazar I.2.1. İlgili Ürün Pazarı Dosya konusu başvuru yalın DSL hizmet bedellerinin yüksek olması na ilişkindir . Yalın DSL hizmetini sağlayan İnternet Servis Sağlayıcıla rı (İSS) nın son kullanıcılara 60 sundukları erişim hizmetleri , perake nde erişim hizmetleri olarak adlandırılmaktadır. Türkiye de sunulan perakende genişbant erişim hizmetlerinde büyük oranda ADSL ve kısmen de kablo internet teknolojileri kullanılmaktadır. Bu teknolojiler sürekli internete bağlı kalma olanağı verirken Kablo TV şebekesi üzerinden internet erişim hizmetlerinde şebekenin paylaşımlı yapısı kullanıcılara sunulan bant genişliğinin her zaman garanti edilememesine sebep olmaktadır. Uydu yoluyla sağlanan internet erişim hizmetleri, üçüncü nesil mobil telefon hizmetler i ve sabit kablosuz ağlar diğer genişbant erişim olanakları olsalar bile hız ve verimlilik açısından değişken olma, ruhsat ya da yetki tahsis edilmemesi gibi sebeplerle , bu teknolojilerin en azından mevcut durumda ADSL ve Kablo TV ye bağlı internet hizmetl eri ile aynı pazarda 70 olmadığı sonucuna ulaşılmıştır .2 Bu çerçevede, ilgili ürün pazarı DSL ve Kablo TV şebekesinden sağlanan perakende genişbant internet erişim hizmetleri pazarı olarak belirlenmiştir. I.2.2 İlgili Coğrafi Pazar Türkiye çapında yetkilen dirilmiş teşebbüsler tarafından sunulabilen internet erişim hizmetleri bakımından ülke çapında rekabet şartlarında önemli bir farklılık bulunmaması nedeniyle ilgili coğrafi pazar Türkiye olarak kabul edilmiştir. I.3. BTK Görüşü BTK görüş yazısında özetle; 2 18.2.2009 tarih ve 09 -07/127 -38 sayılı Rekabet Kurulu kararı. 11-54/1376 -486 3 Son kullanıcılara perakende seviyede internet erişimi hizmeti ve internet servis 80 sağlayıcılığı hizmeti nin, kurum larınc a yetkilendirilmiş İSS tarafından sunul duğu, DSL teknolojisinde abone ile İSS arasındaki bağlantının sağlanmasında, 'yerel ağ' olarak nite lendirilen Türk Telekom sabit telefon şebekesinin (PSTN) evlere kadar uzanan bakır kablolardan oluşan kısmı kullanıldığından, İSS'ler in kendi kullanıcılarına ADSL ve Yalın DSL internet erişim hizmeti sunabilmek için Türk Telekom'un altyapısını kullanmakta, başka bir deyişle Türk Telekom'dan toptan seviyede hizmet satın almakta oldukları, Türk Telekom un bakır hattın ın internet erişimine imkân tanıyan yüksek frekans aralığını sabit telefon hizmeti için elverişli olan düşük frekans aralığından ayır dığı, İSS lerin y alın DSL hizmeti için kullanılmakta olan bakır hatta ilişkin yatırım ve 90 işletim maliyetleri için Türk Telekom a mevcut DSL aylık ücretlerine ilave bir ücret ödemekte olduğu, Türk Telekom Referans IP Seviyesinde Veri Akış Erişimi Teklifi (Referans Teklif) nde3 Türk Telekom tarafından İSS'lere toptan seviyede sunulan yalın DSL hizmetine ilişkin toptan erişim ücreti nin vergiler hariç 8,13 TL olarak belirlen diği ve bahse konu ücret in yalın DSL hizmetinden yararlanmak isteyen abonelere hizmet sunacak İSS'lerin topta n VAE (Veri Akış Erişimi ) tarifel erine ek olarak Türk Telekom'a vermeleri gereken ücreti yansıt tığı, aboneye bu hizmetin sunulmasından ötürü KDV ve ÖTV yansıtıldığında söz konusu ücret in yaklaşık olarak 10 TL'ye ulaştığı, 100 Diğer taraftan, yalın DSL hizmeti olmaksızın internet hizmeti sunmakta olan İSS'lerin abonelerine sundu kları internet hizmeti için yerleşik işletmeciye ödeyecekleri toptan ücret in, hız/kota'ya göre değişen farklı VAE ücretlerini kapsa dığı, bunun yanında internet abonelerinin İSS'lere ödedikleri internet faturasının yanında sabit telefon hizmetini aldıkları yerleşik işletmeciye sabit telefon aboneliğine ilişkin aylık faturayı ödemeleri gerek tiği, Yalın DSL yöntemi ile internet hizmeti sunmak isteyen İSS'lerin abonelerine sundukl arı internet hizmeti için yerleşik işletmeciye ödeyecekleri toptan ücretler in yalın D SL erişim ücreti + VAE ücreti olduğu, perakende düzeyde ise İSS'lerin abonelerine sunacakları tarifelerinde toptan düzeydeki ücretlerin, vergi ve diğer 110 maliyetlerin yanınd a perakende kar marjını da ekle dikleri, ancak bu durumda, PSTN hattı kullanılmadığı için herhangi bir PSTN kullanım (aylık) ücreti ödenmesi nin mevzu bahis olmadığı, Toptan düzeydeki yalın DSL hizmetine ilişkin usul, esas ve ücretleri n BTK tarafından onayl andığı, perakende düzeydeki tarifelerin ise İSS 'lerce belirlendiği, Özetle abonelerin y alın DSL hizmetini tercih edebilmelerinin önündeki teknik ve idari süreçler in söz konusu Referans Teklif kapsamında düzenlen diği, abonelerin işletmeci değişiklikleri kon usunda tercih imkânları nın mevcut olduğu, bu imkânın yalın DSL ve diğer paketler arasında karşılıklı geçişleri de kapsa dığı, işletmeci değişikliğine imkân tanıyan söz konusu Referans Teklif hükümlerinin mevcut 120 sözleşmelere yansıtılması nın Eylül 2010'dan it ibaren mümkün ol duğu ve söz konusu uygulama nın Ekim 20 10'da başla dığı 3 Söz konusu teklif, "Yalın DSL" uygulamasına ilişkin usul, esas ve ücretler de dâhil IP Seviyesinde VAE hizmeti sunulmasına ilişkin teknik, idari ve ekonomik esasla rı ihtiva eden ve 14.07.2010 tarih ve 2010/DK -07/417 sayılı Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kuru lu Kararı ile onaylanmıştır. 11-54/1376 -486 4 ifade edilmekte, ayrıca konuya ilişkin aşağıda yer verilen değerlendirmeler yapılmaktadır: Referans Teklif in onaylanmasını ve sözleşme değişikliklerini izleyen süreçte , Haziran 2011 ta rihi itibariyle 274.680 abone işletmeci değişikliği yapmıştır , Sabit telefon aboneliği yanında internet erişim hizmeti alan TTNET aboneleri y alın DSL'e geçiş yapmaları durumunda Türk Telekom'a sabit telefon ücreti ödemelerine gerek kalmayacak , ancak TTNET 'e yalın DSL erişim ücreti olarak 15 TL/ay ödeyeceklerdir4, 130 Yalın i nternet tarife paketi aboneliklerinin Türk Telekom'un tüm sabit telefon tarif e paketlerinde yer alan ve mevcut durumda söz konusu sabit telefon hizmetini sadece internet hizmetine erişmek iç in alan abonelerinin geçişi için elverişli olduğu değerlendir mesi yapılmaktadır. Zira her iki durumda da, söz konusu aboneler almak istemedikleri sabit telefon aboneliği bedelinden daha düşük oranda (5 TL ve 7,99 TL) bir bedel ödeyerek genişbant internet erişim hizmet i alabilmektedir , Ayrıca BTK, tüketiciler tarafından y alın DSL hizmetine ilişkin işletmeci tercihi yapılırken; BTK tarafından y alın DSL hizmetinin sunulabilmesini teminen toptan düzeyde gerekli düzenle melerin yapılarak , Ref erans Teklif kapsamında 140 yalın DSL ücretinin belirlendiği, İSS'lerin tarifelerini meri mevzuat ve Kurum düzenlemeleri çerçevesinde serbestçe belirleyebildikleri, İSS'ler tarafından serbest olarak belirlenen ücretlerin ve karşılığında verilen hizmetlerin birlikte değerlendirilmesi gerektiği, Yalın DSL hizmetinin TTNET 'in yanı sıra diğer İSS'lerce de verilmekte olduğu, Yapılan düzenlemeler neticesinde İSS değişikliğinin asgari hizmet kesintisi (toptan erişim modeline göre değiş mek üzere en fazla 2 saat vey a en fazla 3 saat) ile aboneler açısından mümkün hale getirildiği ve 150 TTNET tarafından sunulmakta olan yalın i nternet abonelik paketleri ve kampanya ücretleri dikkate alındığında, h âlihazırda Türk Telekom'dan sabit telefon hizmetini TTNET 'ten internet hizmeti alabilmek için devam ettiren abonelerin söz konusu tarife paketlerine geçmeleri halinde almak istemedikleri sabit telefon abone liği bedelinden daha düşük oranda bir ilave bedel ödeyerek genişbant internet erişim hizmeti alabildikleri dikkate alındığın da; işletmeci ve tarife seçimleri konusunda alınacak karar ve bunun neticesinde ödenecek ücretin tüketicilerin hak ve sorumluluğunda olduğu değerlendir mesinde bulunmuştur. I.4. Değerlendirme 160 Dosya konusunu TTNET in yalın DSL hizmeti vermek için talep ettiğ i fiyatların makul olmadığı (aşırı yüksek olduğu) iddiası oluşturmaktadır. Belirli bir düzeyde pazar gücüne sahip teşebbüslerin rekabetçi fiyat düzeyinin önemli ölçüde üzerinde fiyat 4 Bununla birlikte , söz konusu abonelerin geçiş durumlarında TTNET tarafından ayrıca bir defaya mahsus 8 TL'lik bir ücret talep edilmektedir. 11-54/1376 -486 5 belirlemesi şeklinde tanımlanabil en aşırı fiyatlandırma, rekabet hukuku nda hâkim durumun kötüye kullan ılması hallerinden biri olarak ele alın maktadır. Rekabet Kurulunun konuya ilişkin kararlar ı incelendiğinde, aşırı fiyatlandırmanın ancak belirli özel şartların oluşması halinde bir kötüye kullanma olabileceği sonucuna varıldı ğı görülmektedir. Bu koşullardan biri piyasaya girişlerin önünde yüksek giriş engellerinin bulunmasıdır. Söz konusu engeller, yasal (imtiyazlar gibi) ya da yapısal (doğal giriş engelleri gibi) olabilmektedir. Bunun yanında hâkim durumun tekele yaklaşması, ilgili 170 pazarda müşteriye daha adil şartlarla hizmet satacak başka bir firmanın olmaması, piyasada faaliyet gösterme potansiyeli bulunan firmaların bilgi asimetrisinden kaynaklı olarak piyasa hakkında yeterli bilgiye sahip olamamaları da aşırı fiyat değerle ndirmesinde göz önüne alınmıştır. Aşırı fiyatın değerlendirilmesinde pazara giriş engellerinin varlığının başlıca koşul olarak ele alınmasının sebebi, piyasada giriş engellerinin bulunmaması durumunda piyasa ekonomisinin genel işleyişi çerçevesinde, yüksek karların elde edilmesinin, yeni teşebbüsleri n pazara girmesine olanak sağlayacağı öngörüsüdür. Bu ise yüksek fiyat uygulayan firmanın piyasa dinamikleri içerisinde cezalandırılm ası olarak değerlendirilebilir. Bu çerçevede, yapılacak değerlendirmede önceli kle TTNET in DSL hizmetleri 180 pazarında hâkim durumda olup olmadığının belirlenmesi gerekmektedir. Dosya kapsamında, ayrıntılı bir değerlendirme yapmaya gerek duyulmaksızın, TTNET in önceki Rekabet Kurulu kararları doğrultusunda ilgili pazarda hâkim durumda olduğu kabul edilmiştir.5 Şikâyet konusuyla ilgili olarak ise, BTK görüşünde yer verildiği üzere, toptan seviyede yalın DSL hizmet fiyatlarının BTK tarafından belirlen diği, ancak rekabete açık olan perakende seviyede uygulanan ücretlerin BTK düzenlemesine tabi olmadığı anlaşılmıştır. Bu çerçevede, perakende seviye için bir değerlendirme yapılabileceği kanaatine varılmıştır. TTNET in perakende seviyede talep ettiği fiyatlar ve BTK tarafından belirlenen (Türk 190 Telekom a) ücretler Tablo 1 ve Tablo 2 de gösteril mektedir. Tablo 1: İSS lerce Türk Telekom a Ödenmesi Gereken Toplam Tutar Erişim Hızı Kota (GB) Aylık Ücret (TL) Vergiler Dahil Aylık Ücret6 (TL) Aylık Sabit Ücret (TL) Türk Telekom a Ödenmesi Gereken Tutar7 (TL) 8 Mbit/s'ye kadar 25 21,59 26,56 10,00 36,55 8 Mbit/s'ye kadar 6 14,85 18,27 10,00 28,26 Tablo 2: TTNET in Yalın DSL Hizmeti İçin Belirlediği Fiyatlar Üzerinden Elde Ettiği Gelir Erişim Hızı Kota (GB) Toptan Maliyet TTNET Fiyatı Fark KDV -ÖİV Sonrası Gelir8 8 Mbit/s'ye kadar 25 36,55 59,99 23,44 19,05 8 Mbit/s'ye kadar 6 28,26 39,99 11,73 9,53 Yukarıda yer verilen tablolardan, TTNET tarafından 8 Mbit/s'ye kadar 6 GB limitli yalın DSL hizmeti için tüketiciden talep edilen ücretin yaklaşık %71 inin, 8 Mbit/s'ye 5 2.8.2007 tarih ve 07 -63/792 -289 sayılı karar. 6 İSS lerin Türk Telekom a ödemesi ge reken ücret 8,13 TL olarak belirlenmiştir. Ayrıca Referans Teklif te VAE ücretleri de belirlenmiştir. Belirlenen bu ücretlerin vergiler dâhil olmak üzere topla m tutarı bu sütunda sunulmaktadır. 7 Vergiler dahil olmak üzere Türk Telekom a ödenmesi gereken t utar. 8 TTNET in talep ettiği ücretin tüketicilere sağladığı modemlerin fiyatını da kapsadığı ayrıca belirtilmelidir. 11-54/1376 -486 6 kadar limitsiz yalın DSL hizme ti için ise %61 inin , BTK tarafından belirlenen çerçevede , Türk Telekom a ödendiği ortaya çıkmaktadır. Dolayısıyla, TTNET in belirlediği, yukarıda yer verilen tarifelerden elde ettiği hâlihazırdaki gelir, toplam ücretin 8 Mbit/s /6 GB limitli yalın DSL hizm eti için %23,83 ü, 8 Mbit/s /limitsiz yalın 200 DSL hizmeti için ise toplam ücretin %31,76 sıdır. DSL hizmetini Türk Telekom dan toptan düzeyde satın alan TTNET, modem ücretlerini, işletme giderlerini ve kendi kar marjını toptan ücrete ilave ederek bu hizmeti p erakende düzeyde sunmaktadır. Raportörlerce TTNET yetkilileri ile yapılan görüşmede, kendilerinin daha önceki Rekabet Kurulu kararları nedeniyle fiyat belirlerken fiyat sıkıştırması yapmama amacını da güttükleri ve bu çerçevede perakende fiyatları çok düşü k tutmaktan kaçındıkları ifade edilmiştir. Belirtilmesi gereken bir diğer husus, BTK görüşünde de yer verildiği üzere , tüketicilerin sabit telefon hattı + ADSL abonelik seçeneği ile karşılaştırıldığında yalın DSL hizmetini alması halinde her durumda kazanç lı çıktığıdır. Nitekim , yalın DSL abonelik bedelinin 210 sabit telefon hattı ile birlikte satılan ADSL abonelik bedelinden anlamlı ölçüde düşük olduğu BTK yazısında ifade edilmektedir . Bununla birlikte önaraştırma kapsamında elde edilen bilgilere göre , TTN ET dışındaki İSS ler hâlihazırda yalın DSL hizmetini etkin bir biçimde sunamamaktadırlar. Bunun sebebi olarak , Türk Telekom un BTK tarafından yalın DSL hizmeti için tanımlanan süreçlere uymayarak başvuruları geciktirmesi, aboneler için birden fazla sayıda başv uru yapmak zorunda kalınması ve süre çlerin uzaması gösterilmektedir . Yukarıda yer verilen bilgi ve değerlendirmeler ışığında; TTNET dışındaki İSS lerin yalın DSL abone sayıları oldukça az ol makla birlikte, Şubat 2009 daki Kurul kararı ile başlayan süreç s onunda pazarın rekabete açıldığı ve diğer teşebbüslerin pazar 220 payının yükselmesinin mümkün hale geldiği , yalın DSL fiyatının toptan düzeyde BTK tarafından belirlendiği, TTNET in yalın DSL hizmetleri için talep ettiği ücretlerin önemli bir kısmını Türk Tele kom a verilecek ücretlerin ve vergilerin oluşturduğu tespit edilmiştir. Bu çerçevede, TTNET in perakende yalın DSL için aşırı fiyat uygulayarak hâkim durumunu kötüye kullan madığı kanaatine varılmıştır. J. SONUÇ Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamı na göre, d osya konusu iddialara yönelik olarak 4054 sayılı Kanun un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek olmadığına, şikayet in reddine OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir. 230