Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2022/1809 E. , 2024/5228 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ALTINCI DAİRE Esas No : 2022/1809 Karar No : 2024/5228 TEMYİZ EDENLER : I- DAVALI ... Bakanlığı VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ... II- DAVALI YANINDA MÜDAHİL ... Belediye Başkanlığı VEKİLİ : Av. ... III- DAVACI ... VEKİLİ : Av. ... KARŞI TARAF : I- DAVALI ... Bakanlığı II-DAVALI YANINDA MÜDAHİL ... Belediye Başkanlığı III-DAVACI ... İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih
Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2022/1809 E. , 2024/5228 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ALTINCI DAİRE Esas No : 2022/1809 Karar No : 2024/5228 TEMYİZ EDENLER : I- DAVALI ... Bakanlığı VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ... II- DAVALI YANINDA MÜDAHİL ... Belediye Başkanlığı VEKİLİ : Av. ... III- DAVACI ... VEKİLİ : Av. ... KARŞI TARAF : I- DAVALI ... Bakanlığı II-DAVALI YANINDA MÜDAHİL ... Belediye Başkanlığı III-DAVACI ... İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: İstanbul İli, Bağcılar İlçesi, ... Mevkii, ... pafta, ... parsel sayılı taşınmazı kapsayan 27.02.2017 onay tarihli 1/5000 ölçekli Bağcılar Meydanı Kentsel Dönüşüm Alanı Nazım İmar Planı ve 1/1000 ölçekli Bağcılar Meydanı Kentsel Dönüşüm Alanı Uygulama İmar planının iptali istenilmiştir. İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:..., sayılı kararda; yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonrası düzenlenen rapor ile dosyadaki bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden, dava konusu nazım ve uygulama imar planlarının şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına, kamu yararına ve hukuka uygun olduğu sonucuna varılmış, davanın reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İdari Dava Dairesince verilen kararda; A-Bağcılar Meydanı Kentsel Dönüşüm Alanı 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planı yönünden yapılan değerlendirme; a) Fonksiyon açısından; Davaya konu taşınmazın planın genel yaklaşımı ve amacına uygun biçimde açık ve yeşil alan(park) kullanımına alındığı, sadece fiili yapılara göre plan kararı üretilmesinin plan tekniğine aykırı olacağı aksi halde fiili durumun plana işlenmesinden ibaret bir planlama işlevine dönüşeceği, bunun ise mevzuat ve plan ile şehircilik ilkelerine aykırı olacağı, bu nedenle çevresiyle birlikte değerlendirilmek suretiyle yapılan dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planında davacıya ait parsele öngörülen fonksiyon yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı, b) Transfer açısından; Transfer kavramının ismen çeşitli mevzuata girdiği görülmekte ise de; kamulaştırma yöntemine alternatif olarak kabul edilen bu yöntemin, başta İmar Kanunu olmak üzere yasa ile özel olarak tanımlanması ve hüküm altına alınması gerektiği ve bu kavramın uygulanmasına ilişkin esasların da yine yasal mevzuatta düzenlemesi gerektiği, İmar Kanununda yer almayan taşınmazın imar hakkının transferini öngören söz konusu yöntemin uyuşmazlığa konu planlama ile kabul edilmesinde ilgili plan notu yönünden hukuka uygunluk bulunmadığı, B-Bağcılar Meydanı Kentsel Dönüşüm Alanı 1/1000 ölçekli Uygulama İmar Planı yönünden yapılan değerlendirme; a) Fonksiyon açısından; Taşınmazın dayanak 1/5000 ölçekli nazım imar planında "açık ve yeşil alan(park)" kullanımında kaldığı, bu kullanımların 1/1000 ölçekli dava konusu uygulama imar planında da korunduğu, davacıya ait parselin 1/5000 ölçekli nazım imar planındaki arazi kullanım kararında hukuka aykırılık bulunmadığının belirlendiği, bu haliyle davacıya ait parsele üst ölçekli plan kararına uygun biçimde önerilen fonksiyon yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı, b) Kütle yapılaşması açısından; Dava konusu uygulama imar planına ait plan açıklama raporu ve plan notları ile kütle yapılaşma yoluna gidildiği ve belirlenen kütlelere dahil olacak parseller üzerinden yapılan hesaplamaya göre inşaat alanının belirlendiği, bu kütlelere giren parsellerin kısmen ya da tamamen imarlı alanda kaldığı, ancak kütle içine dahil olan her bir parselin ne kadar bir oranda imarlı alana dahil edildiğinin ve her parselin hakkaniyet ölçüsü çerçevesinde eşit oranda imar hakkına kavuşup kavuşmadığının belli olmadığı, bunun yanında tamamen veya kısmen donatı alanında kalan bazı parsellere (... ada ... sayılı parsel) imar hakkı verilmediği, bir başka anlatımla kütle yapılaşmasına bu parsellerin dahil edilmediği, donatı alanında kalan parsellerin bir kısmına imar hakkı verilmesine karşın bir kısmına bu hakkın verilmemesinin planlamada eşitlik ilkesine aykırı olduğu, bu parsellerin kamulaştırmaya konu olabilecekleri düşünülse dahi imar planı içerisinde bir kısım parsellerin imar hakkına kavuşması sağlanırken bir kısmının kütle yapılaşması dışında belirsiz bir biçimde bırakılmasının yerinde olmadığı, donatı alanında kalan parsellerin bir kısmına (... ada ... sayılı parsel gibi) ise mevcut konumundan uzaktaki bir imar adasında imar hakkı verildiği, imarlı alanda kalan bazı parsellerin (... ada ... parsel) ise ilgili tabloda yer almadığı, yani yapılaşma hakkından yararlandırılmadığı, planlama alanındaki parsellerin hangi kriterler çerçevesinde dağılımının yapıldığının belli olmadığı, dolayısıyla uygulama imar planının öngörülen kütle yapılaşması yönünden yerinde olmadığı, Bunun yanında, 1/1000 ölçekli uygulama imar planında taban alanı katsayısı, kat alanı kat sayısı veya emsal, yapı yaklaşma mesafesi gibi yapılaşma şartlarının gösterilmesi gerektiği halde bu gösterimlerin yer almadığı, ayrıca uygulama imar planı ile parsellerin büyük bir kısmı bir kütleye dahil edilmiş ise de bu kütle yapılaşmanın ancak kentsel tasarım projesinin konusu olabileceği veya parsellerin bir hamur haline getirilip imar parsellerinden uygulamaya giren maliklere dağıtım yapılması şeklinde uygulanan parselasyon planının konusu olabileceği, nitekim imar uygulamasını andıracak şekilde bir kısım parsellerin bir yerden başka bir yere kaydırılması gibi uygulamaların dava konusu uygulama imar planında söz konusu olduğu, bu şekilde yapılan planlama işleminin de uygulama imar planının özüne aykırılık teşkil ettiği, Sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun kısmen kabulüne, 1/5000 ölçekli nazım imar planının transfere ilişkin kısmı ile 1/1000 ölçekli uygulama imar planının kütle yapılaşmaya ilişkin kısımları yönünden yukarıda belirtilen gerekçeler ile istinaf talebinin kabulüne, anılan kısımlar yönünden dava konusu işlemin iptaline, 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile 1/1000 ölçekli uygulama imar planının fonksiyona ilişkin kısımları yönünden yukarıda belirtilen gerekçeler ile istinaf talebinin gerekçeli reddine karar verilmiştir. TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı ... Bakanlığının iddiaları; dava konusu imar planlarının bölgenin özellikleri ile gelecekteki durumuna uygun olarak, kamu yararı gözetilerek, şehircilik ilkeleri ile planlama esasları doğrultusunda hazırlandığı, alanda yeni imar planlarının yapıldığı, davanın konusuz kaldığı iddialarıyla temyize konu kararın aleyhe kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir. Davalı yanında müdahil ... Belediye Başkanlığı iddiaları; 6306 sayılı Kanunun 6. Maddesinde imar transferinin düzenlendiği, amacın dava konusu parselin de içinde bulunduğu alanın kamuya kazandırılması olduğu, sürdürülebilir ve yaşanabilir bir çevre oluşturmak adına yapılan çalışmanın yerinde olduğu iddialarıyla temyize konu kararın aleyhe kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir. Davacı ...'un iddiaları; planlama sürecinde objektif davranılmadığı, plan notu ile emsal ataması yapıldığı, bazı parsellere ayrıcalık tanındığı, kendi parselinin hiç bir gerekçe olmadan keyfi biçimde yeşil alanda bırakıldığı iddialarıyla kararın aleyhe kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir. KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı ... Bakanlığı tarafından; kararın davacı tarafça temyiz edilen davanın reddine ilişkin kısmında bozma nedenlerinden hiç birisinin bulunmadığı savunulmaktadır. Davalı ... Belediye Başkanlığı tarafından;savunma verilmemiştir. Davacı ... tarafından ; savunma verilmemiştir. DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: İNCELEME VE GEREKÇE: MADDİ OLAY : İstanbul İli, Bağcılar İlçesi, ..., ..., ..., ... ve ... Mahalleleri sınırları içerisinde kalan davacıların maliki olduğu Bağcılar İlçesi, ... Mevkii ... pafta, ... sayılı parseldeki taşınmazı kapsayan alanın 6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkındaki Kanun uyarınca riskli alan ilan edildiği, alana yönelik hazırlanarak 27.02.2017 tarihinde onaylanan 1/5000 ölçekli Bağcılar Meydanı Kentsel Dönüşüm Alanı Nazım İmar Planı ve 1/1000 ölçekli Bağcılar Meydanı Kentsel Dönüşüm Alanı Uygulama İmar planının 09/03/2017- 07/04/2017 tarihleri arası askıya çıkarıldığı, anılan imar planlarına karşı davacı tarafından 06.04.2017 tarihinde yapılan itirazın zımnen reddi üzerine 04.07.2017 tarihinde bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT: 3194 sayılı İmar Kanununun işlem tarihinde yürürlükte olan haliyle 5. maddesinde, nazım imar planı, varsa bölge ve çevre düzeni planlarına uygun olarak hali hazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları gösteren ve uygulama imar planının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen detaylı bir raporla açıklanan ve raporu ile beraber bir bütün olan plan olarak, uygulama imar planı ise, tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plan olarak tanımlanmıştır. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Dava konusu imar planı değişikliğine ait pafta örneklerinin ve plan notlarının incelenmesinden; dava konusu nazım imar planına ait plan notlarının "Genel hükümler" kısmında yer alan 1.6. bendinde, "Planda, tüm parsellerde; bulunduğu alandan başka bir alana transfer edilecek mülk sahiplerine, bulunduğu bölge ve önceki bulunduğu konum ve alanın ekonomik değeri ile eşdeğer özellikte yer verilecektir. Bu durumda alanın plandan önceki ve sonraki konumları tüm parseller için ayrı ayrı tespit edilecektir." şeklinde hükmün yer aldığı, 1/1000 ölçekli plan paftalarında imarlı alanlar (konut+ticaret) içerisine giren parseller üzerinde kütle şeklinde maksimum yapılaşma alanlarının gösterildiği, bu kütlelerin (etapların) numaralandırıldığı, plan paftalarında imarlı alanlar üzerinde emsal/yoğunluk değerlerinin belirtilmediği, yapılaşma oranları ile ilgili olarak plan notunda "etaplar için belirlenen emsale esas inşaat alanı tablosu" şeklinde belirlemeye gidildiği, tabloda, her bir etapın hangi ada ve parsel/parsellerden oluşacağının ve emsale esas inşaat alanının büyüklüğünün belirlendiği, plan notlarında, imar adalarında gösterilen kütlelerin şematik olduğu ve tabloda belirtilen emsale esas inşaat alanı ve yükseklik değerlerini aşmamak koşulu ile hazırlanacak kentsel tasarım ve mimari avan projelerine göre kütlelerin boyutlarının belirleneceğinin belirtildiği (Genel hükümler 1.7) görülmektedir. Anayasanın 35. maddesinde; "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz." hükmü yer almaktadır. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin Ek 1 No.lu Protokolünün "Mülkiyetin korunması" başlıklı 1. maddesinde: "Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Herhangi bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir. Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez." hükmüne yer verilmiştir. Anayasa ve kanunlarla kabul edilen kamulaştırma yöntemine alternatif olması amacıyla kabul edilen imar hakkı transferi kavramının değerlendirilmesi gerekmektedir. Hukuki metinlere yeni bir yöntem olarak dâhil olan imar hakkı transferine ilişkin uygulamaların incelenmesinden; yöntemin zorunlu yahut isteğe bağlı olmasına göre iki ayrı uygulamasının olduğu görülmektedir. Bu kavramların incelenmesinden; zorunluluk esasına dayanan transfer uygulamasında, transfer edilecek alanda mevcut yapılaşma dışındaki tüm yapılaşmalar yasaklanarak mülkiyet sahibinin plan gereği oluşturulacak sertifikaları alması ve bunları satarak veya varsa alıcı bölgede kullanarak kayıplarını telafi etmesi esastır. Ancak isteğe bağlılık esasının benimsenmesi halinde ise, belirlenen koruma alanında yeni bir yapılanma kararı getirilmeyerek, mevcut imar planında var olan yapılaşma oranında mülkiyet sahipleri inşaat yapabilecekler veya kendilerine verilen sertifikaları satarak yapılaşmadan sürekli biçimde vazgeçebileceklerdir. Transfer kavramının mevzuatımıza 27.07.2004 tarihli, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu ile Çeşitli Kanunlarda Değişiklik Yapan Kanunun 8/c maddesiyle kültür ve tabiat varlıkları ile bunların koruma alanlarında bulunan taşınmazların yapılanma haklarının kısıtlanarak korunmasına ilişkin hüküm ile getirildiği, devamında kabul edilen yeni hukuki kaideler ile imar transferi ile ilgili düzenlemelerin yapılmaya devam edildiği ve en son riskli kentsel alanların sağlamlaştırılması kapsamında yapılan düzenlemelerde de yer aldığı görülmektedir. Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri açısından bakıldığında transfer kavramının ismen çeşitli mevzuata girdiği görülmekte ise de; kamulaştırma yöntemine alternatif olarak kabul edilen bu yöntemin, başta İmar Kanunu olmak üzere yasa ile özel olarak tanımlanması ve hüküm altına alınması gerektiği ve bu kavramın uygulanmasına ilişkin esasların da yine yasal mevzuatta tartışmaya mahal vermeyecek şekilde sarih ve detaylı olarak düzenlemesi gerektiği açık olmakla birlikte, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 6. maddesinin 5. fıkrasında Riskli yapılara, rezerv yapı alanlarına ve riskli yapıların bulunduğu taşınmazlara ilişkin her tür harita, plan, proje, arazi ve arsa düzenleme işlemleri ile toplulaştırma yapmaya, bu alanlarda bulunan taşınmazları satın almaya, ön alım hakkını kullanmaya, bağımsız bölümler de dâhil olmak üzere taşınmazları trampaya, taşınmaz mülkiyetini veya imar haklarını başka bir alana aktarmaya Çevre ve Şehircilik Bakanlığının yetkili olduğu belirtilmiştir. Dava konusu imar planlarının dayanağının Bakanlar kurulu tarafından alınan riskli alan ilanı kararı olmasına, uyuşmazlığın esasen imar transferine ilişkin olmasına ve 6306 sayılı Kanunda imar transferi hakkında yukarıda yer verilen düzenlemenin bulunmasına rağmen temyize konu kararda 6306 sayılı yasaya yer verilmediği ve uyuşmazlığın anılan düzenleme kapsamında irdelenmediği/tartışılmadığı anlaşılmaktadır. Bu nedenle dava dairesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır. Öte yandan, her ne kadar aynı işlemlerin iptali istemiyle aynı alanda bulunan ... parsel sayılı taşınmaz maliki tarafından açılan davada, imar planı değişikliklerinin kullanım kararları yönünden davanın reddi, nazım imar planı değişikliğinin transfere ilişkin kısmı ile uygulama imar planı değişikliğinin kütle yapılaşmasına ilişkin kısmının iptali yolundaki ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:.... sayılı kararının iptale ilişkin kısmına karşı yapılan istinaf başvurularının reddine dair ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararın, Danıştay Altıncı Dairesinin 01.06.2022 tarih ve E:2020/10951, K:2022/6541 sayılı kararı ile onandığı görülmekteyse de anılan mahkeme kararında 6036 sayılı Kanuna yer verilmediği bu nedenle anılan hususun değerlendirilememesinden kaynaklandığı anlaşılmaktadır. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacı ve davalı yanında müdahil ... Belediye Başkanlığı ile davalı ... Bakanlğı'nın temyiz istemlerinin kabulüne, 2. ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA, 3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 08/10/2024 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.