Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2020/2291 E. , 2024/4215 K. T.C. D A N I Ş T A Y ONUNCU DAİRE Esas No : 2020/2291 Karar No : 2024/4215 DAVACI :...Elektrik Üretim San. ve Tic. A.Ş. VEKİLİ : Av. ... DAVALI : ... Genel Müdürlüğü / ... VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ... DAVANIN_KONUSU:12/05/2015 tarih ve 29353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Su Yapıları Denetim Hizmetleri Yönetmeliği'nin, 24/09/2019 tarih ve 30898 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değişik 7. maddesinin 8.…
Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2020/2291 E. , 2024/4215 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ONUNCU DAİRE Esas No : 2020/2291 Karar No : 2024/4215 DAVACI :...Elektrik Üretim San. ve Tic. A.Ş. VEKİLİ : Av. ... DAVALI : ... Genel Müdürlüğü / ... VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ... DAVANIN_KONUSU:12/05/2015 tarih ve 29353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Su Yapıları Denetim Hizmetleri Yönetmeliği'nin, 24/09/2019 tarih ve 30898 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değişik 7. maddesinin 8. fıkrası ile bu düzenlemeye dayanılarak tesis edilen Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü 13. Bölge Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istenilmektedir. DAVACININ İDDİALARI : Yargı kararı sonrası dava konusu edilen Yönetmelik hükmü değiştirilse de yargı kararında belirtilen gerekçeye aykırı olarak somut ölçüt ve tespitlere dayanmaksızın yatırımcılardan denetim bedeli alınacağının düzenlendiği, ayrıca yargı kararı gereği davalı idarece iade edilen denetim bedelinin dava konusu Yönetmelik kuralı uyarınca yeniden hesaplanması sonucunda iade edilen tutardan daha fazla denetim bedelinin talep edildiği, bu durumun açıkça yargı kararını etkisiz bırakma amacı taşıdığı, 24/09/2019 tarihinde yapılan Yönetmelik değişikliğinin geçmişe yürütülerek hukuka aykırı işlem tesis edildiği, denetim bedeli olarak talep edilen miktarın fahiş olup hiçbir objektif kritere dayanmadığı, idarece talep edilen miktarın Yurt İçi Üretici Fiyat Endeksi (Yİ-ÜFE) ile güncellendiği, ancak Yönetmelikte bu hususa ilişkin herhangi bir hüküm olmadığı, denetim bedelinin kanuni bir düzenleme olmaksızın yönetmelik ile belirlendiği, davalı idarenin Yönetmeliğin öngördüğü biçimde denetim yapmadığı, denetim elemanlarının tüm inşaat süresince toplamda 10 kez şantiyeye gelmesine karşın sanki tam zamanlı çalışılmış gibi fatura çıkarıldığı ileri sürülmektedir. DAVALININ SAVUNMASI : Usul yönünden, dava konusu edilen bireysel işlemin yalnızca bilgilendirmeden ibaret olup kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olmadığı, dolayısıyla bir uygulama işlemi niteliğini haiz bulunmadığı, bu nedenle de davanın yasal süresinde açılmadığı; esas yönünden ise, yargı kararında, denetim hizmet bedelinin DSİ’ye ödenmesi hususunda usul ve hukuka herhangi bir aykırılık görülmediği, sadece denetim bedelinin hesaplanmasında getirilen ölçütün somut ve objektif standartlara uygun olmadığına karar verildiği, bu doğrultuda da yeniden düzenleme yapıldığı, denetim bedeli hesaplamasının 6200 sayılı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce Yürütülen Hizmetler Hakkında Kanun’un ek 6. maddesine istinaden hazırlanan Yönetmelik hükümlerine göre tamamen somut veriler üzerinden yapıldığı, denetim faaliyetlerinin su yapılarının geçici kabulüne kadar devam ettiği, bu kapsamda denetime gidecek personelin nereye gideceği, ne zaman gidip döneceği, kimlerin gideceği ve hangi araçla gidileceği hususunun yetkili personelin görev öncesi imzaladığı görev emri belgesi ile kayıt altına alındığı savunulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ: ... DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenlemeye ilişkin olarak davanın reddine, dava konusu düzenlemeye dayalı olarak tesis edilen dava konusu bireysel işlemin ise iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir. DANIŞTAY SAVCISI: ... DÜŞÜNCESİ : Dava, 12/05/2015 tarih ve 29353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Su Yapıları Denetim Hizmetleri Yönetmeliği'nin 24/09/2019 tarih ve 30898 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak değiştirilen 7. maddesinin 8. fıkrası ile davalı idarenin ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istemiyle açılmıştır. 6200 sayılı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce Yürütülen Hizmetler Hakkında Kanun'un Ek 6. maddesinin 1. fıkrasında, "(Ek:10/9/2014-6552/88 md.)14/3/2013 tarihli ve 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ve su kullanım hakkı anlaşması çerçevesinde elektrik enerjisi üretmek amacıyla yapılacak olan hidroelektrik tesislerinin baraj, regülatör, yükleme havuzu, tünel, kanal, borulu isale hattı gibi su yapısıyla ilgili kısımları ile gerçek ve tüzel kişiler tarafından yapılacak baraj, gölet ve regülatör gibi su yapılarının inşasının inceleme ve denetiminin zorunlu olduğu, diğer su yapılarından sulama tesisi, isale hattı, kolektör, arıtma tesisi, taşkın ve nehir yatağı düzenlemesi gibi su yapılarının da denetim masrafları ilgililerine ait olmak üzere denetim hizmetinin DSİ tarafından yapılacağı veya DSİ tarafından yetkilendirilen Türk Ticaret Kanununa göre kurulmuş şirketlerden DSİ’ce müşavirlik hizmeti satın alınarak yaptırılacağı, denetim masraflarının, denetlenen yatırımcı gerçek ve tüzel kişiler tarafından DSİ’ye ödeneceği; aynı Kanunun 8. fıkrasında, denetim işleriyle ilgili masrafların tahsiline dair usuller ile denetim yapacak personelin nitelikleri, denetleme usulleri ve diğer şartların, DSİ tarafından, bağlı olduğu Bakanlığın görüşü alınarak hazırlanacak yönetmelikle düzenleneceği hükmüne yer verilmiştir. Su yapılarının denetimine ilişkin olarak daha önce 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun geçici 14. maddesinin 1. fıkrasına 6111 sayılı Kanunla eklenen (f) bendinde; 20/02/2001 tarihli ve 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ve Su Kullanım Hakkı Anlaşması çerçevesinde elektrik enerjisi üretmek maksadıyla yapılacak olan üretim tesislerinin su yapısıyla ilgili kısımları ile gerçek ve tüzel kişiler tarafından inşa edilecek suyla ilgili yapılarının inşasının inceleme ve denetiminin, masrafları ilgililerine ait olmak üzere DSİ tarafından yapılacağı veya gerektiğinde yetkilendirilecek denetim şirketlerine yaptırılmasının sağlanacağı, denetim şirketleri ile ilgili uygulamaya ilişkin usul ve esasların, ilgili bakanlıkların görüşü alınmak kaydıyla DSİ tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği, hükmü getirilmiş, Anayasa Mahkemesi'nin 13/02/2013 tarih ve 28558 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 27/09/2012 tarih ve E:2012/6, K:2012/131 sayılı kararı ile maddenin; "veya gerektiğinde yetkilendirilecek denetim şirketlerince yaptırılması sağlanır. Denetim şirketleri ile ilgili uygulamaya ilişkin usul ve esaslar, ilgili bakanlıkların görüşü alınmak kaydıyla DSİ tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir." bölümünün; "denetim şirketlerince yapılacak denetimin usul ve esaslarına ilişkin temel ilkelerin belirlenmemesi itiraz konusu kuralın belirsizliğine yol açmakta,(...) kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceğin öngören Anayasa'nın 128. maddesi yönünden yapılacak denetime de engel oluşturmaktadır. Anayasanın 2. ve 7. maddelerine aykırıdır." gerekçesiyle iptal edilmesine karar verilmiştir. Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 6200 sayılı Kanun'un Ek 6. maddesinde de, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun Geçici 14. maddesinin 1. fıkrasında yer alan bu kurala benzer şekilde; su yapılarının denetiminin DSİ tarafından veya DSİ tarafından yetkilendirilen Türk Ticaret Kanununa göre kurulmuş şirketlerden DSİ’ce müşavirlik hizmeti satın almak yoluyla yaptırılabileceği ve denetim masraflarının ilgililerinden tahsil edileceği kuralına yer verilmiştir. Bu halde, denetim hizmetinin DSİ Genel Müdürlüğü tarafından yapılması halinde ilgililerden denetim ücreti alınmasını öngören Yönetmeliğin dayanağını anılan Kanun hükümleri oluşturmaktadır 6200 sayılı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun Ek 6. maddesine dayanılarak hazırlanmış olan 12/05/2015 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan Su Yapıları Denetim Hizmetleri Yönetmeliği'nde, Tesis Bedeli: Keşif bedeline %15 bilinmeyen giderlerin eklenmesi ile bulunan denetime esas işin öngörülen maliyet, olarak ifade edilmiş, aynı Yönetmeliğin "Denetime ilişkin masrafların tespit ve tahsili" başlıklı 7. maddesinin 8. fıkrasında; denetimin, doğrudan DSİ tarafından yapılması durumunda, DSİ tarafından Yİ-ÜFE kullanılarak cari yıl fiyatları ile tespit edilecek tesis bedelinin %3’ünün denetim masrafı olarak yatırımcıdan alınacağı, bu denetim masrafının, protokolün imzalanmasından itibaren, iş bitim tarihini geçmeyecek şekilde ve en fazla on eşit taksit halinde her ayın onbeşinde DSİ’nin resmi kurumsal bütçe hesabına yatırılacağı, Geçici 2. maddesinin 3. fıkrasında da; "Bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihte inşaatı devam eden su yapılarının DSİ tarafından yapılacak denetim hizmeti için denetim masrafı olarak, DSİ tarafından Yİ-ÜFE kullanılarak cari yıl fiyatları ile tespit edilecek tesis bedelinin inşaatı tamamlanmayan kısmına karşılık gelen bedelin %3’ünün denetim masrafı olarak yatırımcıdan alınacağı, bu bedelin, protokolün imzalanmasından itibaren, iş bitim tarihini geçmeyecek şekilde ve en fazla on eşit taksit halinde her ayın onbeşinde DSİ’nin resmi kurumsal bütçe hesabına yatırılacağı, kurala bağlanmıştır. Sözkonusu Yönetmeliğin diğer maddeleri ile 7. maddesinin sekizinci fıkrası ve geçici 2. maddesinin üçüncü fıkrası ile bu düzenleyici işlem dayanak alınarak tesis edilen DSİ Genel Müdürlüğü'nün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istemiyle Danıştay Onuncu Dairesinin E:2016/3207 esasında açılan bir davada; "Kanunun lafzından, getirilen kuralın amacının; DSİ tarafından yapılacak denetim sonrasında ortaya çıkan gerçek, kanıtlanabilir masrafların ilgililerinden tahsil edilmesi olduğu anlaşılmakta olup, bu noktada denetim bedelinin belirlenmesinde kullanılan ölçütün harcamaların somut tespitine ve objektif standartlara dayandırılması önem arz etmektedir. Ancak davalı idarenin 26/04/2017 tarihli ara kararına verdiği cevabın incelenmesinden; dava konusu düzenlemenin "Denetime ilişkin masrafların tespit ve tahsili" başlıklı 7. maddesinin sekizinci fıkrasında ve "inşaatı devam eden yapılar" başlıklı geçici 2. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan, denetimin doğrudan DSİ tarafından yapılması durumunda, denetim masrafı olarak yatırımcıdan alınmasına ilişkin düzenlemelerde yer verilen "tesis bedelinin % 3’ü oranında" şeklinde düzenlenen ölçütün, yalnızca davalı idarenin tecrübelerine dayanılarak belirlendiği, somut ölçüt ve tespitlere dayanmadığı, bu nedenle getirilen bu ölçütün Kanunun amacını karşılamaktan uzak olduğu anlaşılmaktadır. Bu durumda, 6200 sayılı Kanun'un Ek 6. maddesinin lafzına ve amacına uygun olmadığı sonucuna varılan 12/05/2015 tarih ve 29353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Su Yapıları Denetim Hizmetleri Yönetmeliği'nin; denetimin DSİ tarafından yapılması durumunda ilgililerden tahsil edilecek denetim ücretinin düzenlendiği 7. maddesinin sekizinci fıkrası ile geçici 2. maddesinin üçüncü fıkrasında ve hukuka aykırılığı tespit edilen düzenleyici işlem dayanak alınarak tesis edilen DSİ Genel Müdürlüğü'nün ... tarih ve ... sayılı işleminde hukuka uygunluk bulunmamaktadır." gerekçesiyle 12/03/2020 tarih ve K:2020/1244 sayılı iptal kararı verilmiş, temyiz incelemesi üzerine İdari Dava Daireleri Kurulunun 22/02/2021 tarih ve K:2021/331 sayılı kararı ile bu karar onanmıştır. 24/09/2019 tarih ve 30898 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Su Yapıları Denetim Hizmetleri Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesi ile 7. maddesinin 8. fıkrası "Denetimin doğrudan DSİ tarafından yapılması durumunda; DSİ, işin niteliğine göre inşaat, kalite kontrol ve laboratuvar, jeoteknik, harita, hidro-mekanik /elektro-mekanik işlerin denetimlerinde EK-9’da yer alan tabloya uygun olarak görevlendirilecek mühendis ve yardımcı teknik personel sayısını ve hangi aylarda görevlendirileceklerini yatırımcı tarafından sunulan ve DSİ tarafından onaylanan iş programına/revize iş programlarına uygun olarak belirler. DSİ’nin büro ve şantiyede yapacağı denetim hizmetlerinin aylık bedeli, denetim işinde görevlendirilecek teknik personelin aylık maaş ve ücret bordrolarında belirtilen tahakkuk toplamına; teknik personelin şantiyeye ulaşımını sağlayacak olan araç/araçlara ait giderler için DSİ’ce aylık olarak düzenlenip ödenen hakedişlerdeki tahakkuk tutarı ile DSİ Genel Müdürlüğünün ilgili ihtisas birimlerinden işte yapılacak inceleme ve denetimlere katılacak görevli personelin ulaşım, konaklama ve harcırah giderleri tutarı eklenmek sureti ile belirlenir. Bu bedel, yatırımcı tarafından denetim faaliyeti süresince her ayın on beşinde DSİ’nin resmi kurumsal bütçe hesabına yatırılır. Denetim faaliyeti Ek-3’te yer alan protokolün imzalandığı tarihte başlar ve işin geçici kabulünün yapıldığı tarihte son bulur. Başlangıç ve bitiş ayları için ödenecek denetim bedeli aylık toplam bedel üzerinden çalışılan gün sayısına göre doğru orantı yapılmak sureti ile yatırımcıdan tahsil edilir.” şeklinde yeniden düzenlenmiş, 3. maddesi ile de; aynı Yönetmeliğin geçici 2 nci maddesinin üçüncü fıkrası yürürlükten kaldırılmıştır. Dava konusu Yönetmeliğin 7. maddesi 8. fıkrasının değiştirdiği Yönetmeliğin anılan maddesi ile düzenlenen tesis bedelinin hesaplanma biçiminin objektif kriter ve ölçütlere dayanmadığı nedeniyle iptali üzerine bu kuralın düzenlendiği, ancak bu Yönetmelik maddesi ile de denetim hizmetinin "aylık bedeli" olarak getirilen kural ile bu kez denetim hizmetinde görevlendirilecek denetim personelinin aylık maaş ve ücret tahakkukunun ve aylık araçlara ait gider tahakkukunun esas alınması yönteminin benimsendiği anlaşılmakta, ancak denetim için görevlendirilen personelin tam ay çalışmaması halindeki hesaplama yöntemi belirlenmemiş olmasına karşın, başlangıç ve bitiş ayları için çalışılan gün sayısına göre doğru orantı ile hesaplama öngörülmüş olmakla, denetim personelinin denetimle görevlendirildiği süreyle sınırlı olarak denetim hizmetinden dolayı hak edeceği tutarın yatırımcıya yüklenmesinin söz konusu olduğu, yine, dava konusu düzenlemeyle getirilen Ek-9 da; DSİ'nin denetim ekibinin birimine göre kimlerden oluşacağının gruplandırılarak belirlendiği gibi işin durumunu, vardiyalı çalışılıp çalışılmadığını göz önünde bulundurarak gruplarda çalışacak personel sayılarını ve sürelerini yatırımcının iş programı/revize iş programlarına göre belirleyeceği kurala bağlandığından, çalışılan süreyle sınırlı olmaksızın tam ay üzerinden gerçekleştirilecek hesaplamanın benimsenmediği, dolayısıyla yapılan düzenlemede mevzuata aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Yönetmeliğin "Denetimi DSİ tarafından yapılan su yapıları" başlıklı Geçici 4. maddesinde ise; "(1) 15/5/2018 tarihi ile bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih arasındaki dönemde su yapılarının denetiminin DSİ tarafından yapılması durumunda; denetim hizmeti bedeli, 7nci maddenin sekizinci fıkrası uyarınca yatırımcıdan tahsil edilir. (2) 15/5/2018 tarihinden önce Ek-3’te yer alan protokol imzalanarak DSİ tarafından denetim hizmeti verilen işlerde, bu tarihten önce tahsil edilmiş olan denetim hizmet bedelleri hakkında herhangi bir mahsup veya iade işlemi yapılmaz. 15/5/2018 tarihinden önce Ek-3’te yer alan protokol imzalandığı halde denetim hizmet bedeli hiç ödenmeyen veya kısmen ödenen alacakların kalan tutarı, 15/5/2018 tarihinden önce imzalanmış olan Ek-3’te yer alan protokol hükümlerine göre yatırımcıdan tahsil edilir.” kuralı eklenmiştir. Yönetmelikte tesis bedelinin nasıl hesaplanacağı tanımlanmış olup, bu bedele Yİ-ÜFE uygulanarak cari yıl fiyatları ile tespit edilecek tesis bedeline ilişkin kural, Danıştay Onuncu Dairesince iptal edilmiş ve kesinleşmiş olmakla, cari yıl fiyatları uygulaması ortadan kalkmış olup, bu halde yeniden yapılan düzenlemede denetime ilişkin masrafların tespit ve tahsili konusunda geçmişe yönelik olarak geçici maddeyle uygulamanın nasıl yapılacağının düzenlenip düzenlenmediği hususunun açıklığa kavuşturulması gerekmektedir. Dava konusu Yönetmelik hükmünde denetim masraflarının tespit ve tahsili konusunda 7. maddenin 8. fıkrasında yapılan düzenlemede, denetim işinde DSİ tarafından görevlendirilecek personel ve personele ödenecek tutarın hesabı ve hesaba dahil edilecek diğer harcamalar belirlenmiş, denetim faaliyetinin Ek-3 te yer alan protokolün imzalandığı tarihte başlayacağı ve işin geçici kabulünün yapıldığı tarihte son bulacağının, başlangıç ve bitiş ayları için yapılacak hesaplamanın belirlenmiş olmasına karşın, geçici 4. madde hükmünde, denetim tarihlerine göre bir ayrıma gidilmiş ve 15/05/2018-24/09/2019 tarihleri arası için denetim hizmet bedelinin 7/8. maddeye göre tahsil edileceği, 15/05/2018 tarihinden önce Ek-3 te yer alan protokol imzalanarak DSİ tarafından denetim hizmeti verilen işlerde tahsil edilen denetim hizmet bedelleri hakkında herhangi bir mahsup ve iade işlemi yapılmayacağı ve denetim hizmet bedeli hiç ödenmeyen ya da kısmen ödenen alacakların kalan tutarının, imzalanmış olan Ek-3 yer alan protokol hükümlerine göre tahsil edileceği belirtilmiş ancak, yargı kararı ile iptal edilen işlem nedeniyle tahsil edilen hizmet bedeli tutarının iade edildiği anlaşılmıştır. Yönetmeliğin Ek-3 Protokol Taslağının 2.1 maddesi ise dava konusu Yönetmelik hükmü ile; “2.1-Yatırımcı, denetim işinde görevlendirilecek teknik personelin aylık maaş ve ücret bordrolarında belirtilen tahakkuk toplamına; teknik personelin şantiyeye ulaşımını sağlayacak olan araç/araçlara ait giderler için DSİ’ce aylık olarak düzenlenip ödenen hakedişlerdeki tahakkuk tutarı ile DSİ Genel Müdürlüğünün ilgili ihtisas birimlerinden işte yapılacak inceleme ve denetimlere katılacak görevli personelin ulaşım, konaklama ve harcırah giderleri tutarı eklenerek bulunan denetim bedelini, denetim faaliyeti süresince her ayın on beşinde DSİ’nin resmi kurumsal bütçe hesabına yatırır.” olarak yeniden düzenlenmiştir. Daha önceki Protokolün 2.1. maddesi yargı kararı ile iptal edilen Yönetmeliğin 7. maddesinin 8. fıkrasına paralel bir düzenleme olmakla, uygulanma olanağı ortadan kalkmış, dolayısıyla Protokol hükmü esas alınarak güncellenen cari yıl fiyatları üzerinden tespit edilecek bir tesis bedelinden söz etme olanağı kalmamıştır. Yine 15/05/2018 tarihinden önce Ek-3 te yer alan protokol imzalanarak DSİ tarafından denetim hizmeti verilen işlerde, hizmet bedelinin hiç ödenmemesi veya kısmen ödenmesi halinde kalan tutarın 15/05/2018 tarihinden önce imzalanmış olan Ek-3 te yer alan protokol hükümlerine göre tahsil edileceği düzenlemesine göre 15/05/2018 tarihinden önce imzalanmış olan protokol hükümlerine göre yapılacak tahsilata esas alınacak hesaplama için uygulanabilir bir hüküm kalmadığından, protokolün değiştirilen 2.1 maddesi hükmü de yayımlandığı tarihte, 24/09/2019 tarihinde yürürlüğe girdiğinden, yeni hükme göre bir hesaplama yapma olanağı bulunmamaktadır. Dereköy Regülatörü ve HES tesisinin denetimi için DSİ Bölge Müdürlüğü personellerinden Kontrollük Teşkilatının 02/07/2015 tarihinde oluşturulduğu, ve Şubat 2020 güncel değerinin (Yİ-ÜFE) katsayısı ile hesaplandığı dosya içerisindeki belgelerden görülmektedir. Bu durumda, denetim amacıyla görevlendirilen personel için Yönetmelikte açıkça düzenlenmediği halde güncelleme yapılarak hesaplanan denetim bedelinin istenilmesine yönelik olarak tesis edilen bireysel işlemde hukuki isabet bulunmamıştır. Açıklanan nedenlerle, davanın kısmen reddine, dava konusu 23/03/2020 tarihli idari işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun ek 1. maddesi uyarınca Danıştay Onuncu ve Onüçüncü Dairelerinden oluşan Müşterek Kurulca, duruşma için taraflara önceden bildirilen 22/10/2024 tarihinde, davacı vekili Av....'ın ve davalı idare vekili Hukuk Müşaviri ...'ın geldikleri, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ: ... ili, ... ilçesi, ... Vadisinde yer alan Dereköy Regülatörü ve Hidroelektrik Santralinde elektrik üretimi yapmak üzere... tarihli ve ... lisans numaralı üretim lisansına sahip olan davacı şirket, yer teslimini müteakip bahse konu hidroelektrik santralinin (HES) inşasına başlamış, ardından davalı idare (DSİ) ile arasında ... Noterliğinin... tarihli ve ... yevmiye numaralı "Dereköy Regülatörü ve Hidroelektrik Enerji Üretim Tesisinin Su Kullanım Hakkı ve İşletme Esaslarına İlişkin Anlaşma"yı imzalamıştır. Anılan tesisin (su yapısının) inşaatı devam etmekte iken, Su Yapıları Denetim Hizmetleri Yönetmeliği, (adı, dava konusu Yönetmeliğin yayımlandığı 12/05/2015 tarihinde "Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun" iken, 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname uyarınca 09/07/2018 tarihi itibarıyla "Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce Yürütülen Hizmetler Hakkında Kanun" olarak değiştirilen) 6200 sayılı Kanun'un ek 6. maddesine istinaden hazırlanarak davalı idarenin bağlı olduğu Orman ve Su İşleri Bakanlığının uygun görüşü üzerine...tarih ve ... sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmak suretiyle aynı tarihte yürürlüğe girmiştir. Adı geçen Yönetmelik uyarınca DSİ 13. Bölge Müdürlüğünce oluşturulan komisyon tarafından davacı şirketçe inşa edilmekte olan su yapısının fiziki gerçekleşme oranının %50,40 olarak tespit edilmesi üzerine, aynı Yönetmeliğin geçici 2. maddesinin 1. fıkrası uyarınca anılan su yapısının denetim hizmetlerinin DSİ tarafından yapılabilmesi için, Yönetmeliğin 7. maddesinin 8. fıkrası ile geçici 2. maddesinin 3. fıkrasına istinaden, davacı şirketten denetim masrafı olarak, Yİ-ÜFE kullanılarak cari yıl fiyatları ile tespit edilen tesis bedelinin, tesisin inşaatı tamamlanmayan %49,60'lık kısmına karşılık gelen kısmının %3’ü olan 364.513,72 TL'yi ödemesi istenilmiştir. Davacı şirket tarafından bu tutara yapılan itirazlar, nihai olarak DSİ Hidroelektrik Enerji Dairesi Başkanlığının 29/01/2016 tarihli işlemiyle reddedilmiş, bunun üzerine davacı şirket, Su Yapıları Denetim Hizmetleri Yönetmeliği'nin 7. maddesinin 8. fıkrası ve geçici 2. maddesinin 3. fıkrası da dahil olmak üzere bazı düzenlemelerinin iptali ile bu düzenlemeler dayanak alınarak tesis edilen 29/01/2016 tarih ve 64891 sayılı işlemin iptali istemiyle Danıştay Onuncu Dairesinin E:2016/3207 sayılı esasına kayden dava açmıştır. Bu arada, 6200 sayılı Kanun'un ek 6. maddesinde öngörülen idari yaptırımlara (para cezası ve su kullanım hakkı anlaşmasının iptali) muhatap olmamak için davacı şirket ile DSİ 13. Bölge Müdürlüğü arasında 31/06/2016 tarihinde "Denetim Hizmeti DSİ Tarafından Verilecek Dereköy Regülatörü ve HES Tesisine Ait Protokol" imzalanmış ve yapı denetim hizmeti DSİ 13. Bölge Müdürlüğünün 08/03/2017 tarihli ve 157367 sayılı Oluru ile oluşturulan kontrol teşkilatı marifetiyle dava konusu Yönetmelik kapsamında gerçekleştirilmiş, davacı şirket tarafından da denetim masrafı olarak 430.126,19 TL (KDV dahil) ödenmiştir. Anılan tesisin geçici kabulü ise, 04/10/2017 tarihinde yapılmıştır. Bununla birlikte, yukarıda özetlenen davada, 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun ek 1. maddesi uyarınca Danıştay Onuncu ve Onüçüncü Dairelerinden oluşturulan Müşterek Kurulca, uyuşmazlık konusu Yönetmeliğin 7. maddesinin 8. fıkrası ile geçici 2. maddesinin 3. fıkrasında, denetim masrafının hesabına yönelik olarak "...tesis bedelinin %3’ü oranında" getirilen ölçütün, yalnızca davalı idarenin tecrübelerine dayanılarak belirlendiği, somut ölçüt ve tespitlere dayanmadığı, bu nedenle getirilen bu ölçütün kanunun amacını tesis etmekten uzak olduğu..." gerekçesiyle yürütmenin durdurulması isteminin kısmen kabulü ile 12/05/2015 tarih ve 29353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Su Yapıları Denetim Hizmetleri Yönetmeliği'nin 7. maddesinin 8. fıkrası ile geçici 2. maddesinin 3. fıkrasının ve DSİ Hidroelektrik Enerji Dairesi Başkanlığının... tarih ve ... sayılı işleminin yürütülmesinin durdurulmasına 18/01/2018 tarihinde karar verilmiştir. Anılan yargı kararının gereğini yerine getirmek amacıyla davalı idare, daha önce davacı şirket tarafından denetim masrafı olarak ödenen 430.126,19 TL’yi, bu konuda yeniden bir düzenleme yapıldığında tekrar tahsil etmek üzere, davacı şirkete iade etmiştir. Bahse konu yargı kararı sonrasında, 24/09/2019 tarih ve 30898 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Su Yapıları Denetim Hizmetleri Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile 12/05/2015 tarih ve 29353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Su Yapıları Denetim Hizmetleri Yönetmeliği'nin 7. maddesinin 8. fıkrası yeniden düzenlenmiş, geçici 2. maddesinin 3. fıkrası yürürlükten kaldırılmış, Yönetmeliğe geçici 4. madde eklenmiş, ayrıca Yönetmeliğin 7. maddesinin 8. fıkrasında yapılan denetim hizmet bedeli hesabına yönelik değişiklikler, Yönetmelik ekinde yer alan Protokol Taslaklarına da işlenmiştir. Söz konusu mevzuat değişikliği akabinde ise davalı idare, dava konusu Yönetmeliğin Ek-3'ünde yer alan denetim hizmetinin DSİ tarafından verilmesine yönelik Protokolün imzalanması için davacı şirkete yazı göndermiş, ancak davacı şirketin bu davete icabet etmemesi üzerine, davacı şirket ile daha önce imzalamış olduğu 31/06/2016 tarihli Protokolü dayanak alarak dava konusu Yönetmeliğin, 24/09/2019 tarihli Resmi Gazete nüshasında yayımlanan Yönetmelikle değişik 7. maddesinin 8. fıkrasına göre denetim bedeli hesaplamıştır. Bu hesaplama neticesinde; denetimin yapıldığı tarihteki denetim bedelinin, ödemenin yapılacağı tarih baz alınarak Yİ-ÜFE ile güncellenmesi sonucu ulaşılan 497.341,98 TL toplam denetim bedeli, DSİ 13. Bölge Müdürlüğünün ... tarihli ve ... sayılı işlemi ile davacı şirketten talep edilmiştir. Bunun üzerine davacı şirket tarafından, Su Yapıları Denetim Hizmetleri Yönetmeliği'nin, 24/09/2019 tarihli Resmi Gazete nüshasında yayımlanan Yönetmelikle değişik 7. maddesinin 8. fıkrası ile bu düzenleme uyarınca tesis edilen 23/03/2020 tarihli işlemin iptali istemiyle 03/04/2020 tarihinde bakılan dava açılmıştır. Öte yandan, yukarıda anılan davada, Danıştay Onuncu ve Onüçüncü Daireleri Müşterek Kurulunun 12/03/2020 tarihli ve E:2016/3207, K:2020/1244 sayılı kararıyla; 6200 sayılı Kanun'un lafzından, getirilen kuralın amacının; DSİ tarafından yapılacak denetim sonrasında ortaya çıkan gerçek, kanıtlanabilir masrafların ilgililerinden tahsil edilmesi olduğu, dolayısıyla denetim bedelinin belirlenmesinde kullanılan ölçütün harcamaların somut tespitine ve objektif standartlara dayandırılması gerektiği, ancak davalı idarenin 26/04/2017 tarihli ara kararına verdiği cevabın incelenmesinden, dava konusu Yönetmeliğin 7. maddesinin 8. fıkrasında ve geçici 2. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "tesis bedelinin % 3’ü oranında" şeklinde düzenlenen ölçütün, yalnızca davalı idarenin tecrübelerine dayanılarak belirlendiği, somut ölçüt ve tespitlere dayanmadığı, bu nedenle getirilen bu ölçütün Kanun'un amacını karşılamaktan uzak ve hukuka aykırı olduğu, hukuka aykırılığı tespit edilen düzenleyici işlem dayanak alınarak tesis edilen DSİ Hidroelektrik Enerji Dairesi Başkanlığının... tarihli ve ... sayılı işleminde de hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle 12/05/2015 tarih ve 29353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Su Yapıları Denetim Hizmetleri Yönetmeliği'nin 7. maddesinin 8. fıkrası ile geçici 2. maddesinin 3. fıkrasının ve DSİ Hidroelektrik Enerji Dairesi Başkanlığının...tarih ve ... sayılı işleminin iptaline, Yönetmeliğin dava konusu diğer maddeleri yönünden davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmiş; anılan kararın iptale ilişkin kısmının davalı idarece temyizi üzerine, İdari Dava Daireleri Kurulunun 22/02/2021 tarihli ve E:2021/81, K:2021/331 sayılı kararı ile kararın iptale ilişkin kısmı onanarak kesinleşmiştir. İNCELEME VE GEREKÇE : USUL YÖNÜNDEN: Davalı idare tarafından, dava konusu edilen bireysel işlemin yalnızca bilgilendirmeden ibaret olup kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olmadığı, dolayısıyla bir uygulama işlemi niteliğini haiz bulunmadığı, bu nedenle de davanın yasal süresinde açılmadığı ileri sürülmüştür. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun ''Dava açma süresi'' başlıklı 7. maddesinde, dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda altmış gün olduğu, bu sürenin idari uyuşmazlıklarda yazılı bildirimin yapıldığı tarihi izleyen günden başlayacağı, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başladığı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabileceği hükümlerine yer verilmiştir. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesinin üçüncü fıkrasının (d) bendinde, dava dilekçelerinin, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden de inceleneceği; 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde de, kesin ve yürütülmesi gerekli işlem bulunmaması halinde davaların reddedileceği hükme bağlanmıştır. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde tanımlanan iptal davalarına konu edilebilecek işlemler, idari makam ve mercilerin kamu gücüne dayanarak idare hukuku alanına ilişkin olarak yaptıkları ve hukuki sonuçlar doğurabilme kabiliyetini haiz, hukuka uygunluk karinesinin doğal sonucu olarak ve kural itibariyle (kanunda aksi öngörülmedikçe) re'sen icra edilebilme yeteneğini taşıyan irade açıklamalarıdır. Başka bir ifadeyle, idarelerin ilgililerin hukukunu doğrudan etkileyen, onların hak ve yükümlülüklerinde değişiklik veya yenilik yaratan ve hukuk aleminde sonuç doğurması için başka bir işleme ya da onay mekanizmasına ihtiyacı olmayan, kısaca kesin ve yürütülmesi zorunlu olan irade açıklamalarının idari davaya konu edilmeleri mümkündür. Bu noktada dava konusu işlemin idari davaya konu olabilecek işlem niteliğini taşıyıp taşımadığının belirlenebilmesi için icrailik niteliğini taşıyıp taşımadığının belirlenmesi zorunludur. İdari işlemin icrai (kesin ve yürütülmesi zorunlu) olması için ilgililerin hukuksal durumunu değiştirmesi, ilgilileri hukuksal yönden etkilemesi gerekmektedir. Uyuşmazlıkta davalı idare, dava konusu bireysel işlem ile; yaptığı denetim bedeli hesaplaması sonucunda, 497.341,98 TL toplam denetim bedelinin 15 gün içinde ödenmesini davacı şirketten talep etmiş, ödeme yapılmaması halinde 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsili Usulü Hakkında Kanun çerçevesinde işlem yapılacağını davacıya bildirmiştir. Bahsi geçen dava konusu uygulama işleminin, yalnızca bilgilendirmeden ibaret olmayıp davacının hukukunu etkilediği, bu nedenle işlemin artık davacı açısından kesin ve yürütülebilir bir işlem vasfını kazandığı açık olup, bu haliyle idari davaya konu edilebileceğinin kabulü gerekmektedir. Bu itibarla, davacının, 23/03/2020 tarihli uygulama işleminin 26/03/2020 tarihinde tebliği üzerine, bu işlemin dayanağı olan dava konusu Yönetmelik maddesinin iptali istemiyle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesi uyarınca 60 günlük yasal süre içinde 03/04/2020 tarihinde açtığı davada süre aşımı bulunmadığından, davalı idarenin aksi yöndeki itirazı yerinde görülmemiştir. ESAS YÖNÜNDEN: İlgili Mevzuat : Su yapılarının denetimine ilişkin olarak daha önce 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun geçici 14. maddesinin 1. fıkrasına, 6111 sayılı Kanunla eklenen (f) bendi ile "20/02/2001 tarihli ve 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ve Su Kullanım Hakkı Anlaşması çerçevesinde elektrik enerjisi üretmek maksadıyla yapılacak olan üretim tesislerinin su yapısıyla ilgili kısımları ile gerçek ve tüzel kişiler tarafından inşa edilecek suyla ilgili yapılarının inşasının inceleme ve denetimi, masrafları ilgililerine ait olmak üzere DSİ tarafından yapılır veya gerektiğinde yetkilendirilecek denetim şirketlerine yaptırılması sağlanır. Denetim şirketleri ile ilgili uygulamaya ilişkin usul ve esaslar, ilgili bakanlıkların görüşü alınmak kaydıyla DSİ tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmü getirilmiştir. Ancak Anayasa Mahkemesi'nin 13/02/2013 tarih ve 28558 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 27/09/2012 tarih ve E:2012/6, K:2012/131 sayılı kararı ile maddenin "veya gerektiğinde yetkilendirilecek denetim şirketlerince yaptırılması sağlanır. Denetim şirketleri ile ilgili uygulamaya ilişkin usul ve esaslar, ilgili bakanlıkların görüşü alınmak kaydıyla DSİ tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir." bölümünün, hukuki belirlilik ile yasama yetkisinin devredilmezliği ilkelerinin ihlali suretiyle Anayasanın 2. ve 7. maddelerine aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline, iptal hükmünün, kararın Resmi Gazete'de yayımlanmasından başlayarak 6 ay sonra (13/08/2013) yürürlüğe girmesine karar verilmiştir. Anılan kararın uygulanması amacıyla, henüz iptal hükmü yürürlüğe girmeden önce 14/3/2013 tarihli ve 6446 sayılı Kanun'un 30. maddesi ile 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun geçici 14. maddesi yürürlükten kaldırılmış, yerine 6200 sayılı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce Yürütülen Hizmetler Hakkında Kanun'un, 10/09/2014 tarihli ve 6552 sayılı Kanunla eklenen ek 6. maddesi yürürlüğe konulmuştur. 6200 sayılı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce Yürütülen Hizmetler Hakkında Kanun'un ek 6. maddesinde, "(1) 14/3/2013 tarihli ve 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ve su kullanım hakkı anlaşması çerçevesinde elektrik enerjisi üretmek amacıyla yapılacak olan hidroelektrik tesislerinin baraj, regülatör, yükleme havuzu, tünel, kanal, borulu isale hattı gibi su yapısıyla ilgili kısımları ile gerçek ve tüzel kişiler tarafından yapılacak baraj, gölet ve regülatör gibi su yapılarının inşasının inceleme ve denetimi zorunludur; diğer su yapılarından sulama tesisi, isale hattı, kolektör, arıtma tesisi, taşkın ve nehir yatağı düzenlemesi gibi su yapılarının da denetim masrafları ilgililerine ait olmak üzere denetim hizmeti DSİ tarafından yapılır veya DSİ tarafından yetkilendirilen Türk Ticaret Kanununa göre kurulmuş şirketlerden DSİ’ce müşavirlik hizmeti satın alınarak yaptırılır. Su yapıları yapmak üzere görevlendirilmiş ve yetkilendirilmiş kamu kurum ve kuruluşları ile mahallî idareler, mevzuatı çerçevesinde talep etmeleri hâlinde su yapılarının denetim hizmetleri bu madde kapsamında yapılır. Denetim masrafları, denetlenen yatırımcı gerçek ve tüzel kişiler tarafından DSİ’ye ödenir. İnşaatı devam eden su yapıları için bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altmış gün içinde su yapısının denetlenmesi için yatırımcı tarafından DSİ’ye müracaat edilmesi zorunludur. 6446 sayılı Kanun kapsamında üretim lisansı sahibi tüzel kişilerden denetim yaptırmayanlara, DSİ tarafından tesisin kurulu gücüne bağlı olarak megavat başına beş bin Türk lirası idari para cezası verilir ve DSİ tarafından yapılacak yazılı ihtardan itibaren otuz gün içinde gerekli müracaatın yapılmaması hâlinde DSİ ile imzalanan su kullanım hakkı anlaşması iptal edilir; sulama tesisi, isale hattı, kolektör, arıtma tesisi, taşkın ve nehir yatağı düzenlemesi gibi diğer su yapılarında ise yatırım bedelinin binde biri nispetinde idari para cezası verilir ve DSİ tarafından yapılacak yazılı ihtardan itibaren otuz gün içinde gerekli müracaatın yapılmaması hâlinde su yapısının inşaatının durdurulması için gerekli tedbirler DSİ tarafından alınır. ... (8) Denetim işleriyle ilgili masrafların tahsiline dair usuller ile denetim yapacak personelin nitelikleri, denetleme usulleri ve diğer şartlar, DSİ tarafından, bağlı olduğu Bakanlığın görüşü alınarak hazırlanacak yönetmelikle düzenlenir. ..." hükmüne yer verilmiştir. Anılan hükme dayanılarak davalı idarece hazırlanan ve 12/05/2015 tarihli, 29353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Su Yapıları Denetim Hizmetleri Yönetmeliği'nin; "Denetime ilişkin masrafların tespit ve tahsili başlıklı" 7. maddesinin 8. fıkrasının ilk halinde, "Denetimin, doğrudan DSİ tarafından yapılması durumunda, DSİ tarafından Yİ-ÜFE kullanılarak cari yıl fiyatları ile tespit edilecek tesis bedelinin %3’ü denetim masrafı olarak yatırımcıdan alınır. Bu denetim masrafı, protokolün imzalanmasından itibaren, iş bitim tarihini geçmeyecek şekilde ve en fazla on eşit taksit halinde her ayın onbeşinde DSİ’nin resmi kurumsal bütçe hesabına yatırılır." kuralına; "İnşaatı devam eden su yapıları" başlıklı geçici 2. maddesinin 3. fıkrasında ise, "Bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihte inşaatı devam eden su yapılarının DSİ tarafından yapılacak denetim hizmeti için denetim masrafı olarak, DSİ tarafından Yİ-ÜFE kullanılarak cari yıl fiyatları ile tespit edilecek tesis bedelinin inşaatı tamamlanmayan kısmına karşılık gelen bedelin %3’ü denetim masrafı olarak yatırımcıdan alınır. Bu bedel, protokolün imzalanmasından itibaren, iş bitim tarihini geçmeyecek şekilde ve en fazla on eşit taksit halinde her ayın onbeşinde DSİ’nin resmi kurumsal bütçe hesabına yatırılır." kuralına; yer verilmiş iken; yukarıda özetlenen Danıştay Onuncu Dairesinin E:2016/3207 sayılı dosyasında, her iki fıkra hükmüne yönelik olarak verilen yürütmenin durdurulması kararı üzerine; 24/09/2019 tarihli ve 30898 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile dava konusu Yönetmeliğin 7. maddesinin 8. fıkrası, "Denetimin doğrudan DSİ tarafından yapılması durumunda; DSİ, işin niteliğine göre inşaat, kalite kontrol ve laboratuvar, jeoteknik, harita, hidro-mekanik/elektro-mekanik işlerin denetimlerinde EK-9’da yer alan tabloya uygun olarak görevlendirilecek mühendis ve yardımcı teknik personel sayısını ve hangi aylarda görevlendirileceklerini yatırımcı tarafından sunulan ve DSİ tarafından onaylanan iş programına/revize iş programlarına uygun olarak belirler. DSİ’nin büro ve şantiyede yapacağı denetim hizmetlerinin aylık bedeli, denetim işinde görevlendirilecek teknik personelin aylık maaş ve ücret bordrolarında belirtilen tahakkuk toplamına; teknik personelin şantiyeye ulaşımını sağlayacak olan araç/araçlara ait giderler için DSİ’ce aylık olarak düzenlenip ödenen hakedişlerdeki tahakkuk tutarı ile DSİ Genel Müdürlüğünün ilgili ihtisas birimlerinden işte yapılacak inceleme ve denetimlere katılacak görevli personelin ulaşım, konaklama ve harcırah giderleri tutarı eklenmek sureti ile belirlenir. Bu bedel, yatırımcı tarafından denetim faaliyeti süresince her ayın on beşinde DSİ’nin resmi kurumsal bütçe hesabına yatırılır. Denetim faaliyeti Ek-3’te yer alan protokolün imzalandığı tarihte başlar ve işin geçici kabulünün yapıldığı tarihte son bulur. Başlangıç ve bitiş ayları için ödenecek denetim bedeli aylık toplam bedel üzerinden çalışılan gün sayısına göre doğru orantı yapılmak sureti ile yatırımcıdan tahsil edilir." şeklinde değiştirilmiş, bu hükme paralel olarak Yönetmelik ekinde yer alan Protokol Taslaklarında değişiklikler yapılmış, Yönetmeliğin geçici 2. maddesinin 3. fıkrası yürürlükten kaldırılmış ve Yönetmeliğe aşağıda metnine yer verilen geçici 4. madde eklenmiştir. "(1) 15/5/2018 tarihi ile bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih arasındaki dönemde su yapılarının denetiminin DSİ tarafından yapılması durumunda; denetim hizmeti bedeli, 7 nci maddenin sekizinci fıkrası uyarınca yatırımcıdan tahsil edilir. (2) 15/5/2018 tarihinden önce Ek-3’te yer alan protokol imzalanarak DSİ tarafından denetim hizmeti verilen işlerde, bu tarihten önce tahsil edilmiş olan denetim hizmet bedelleri hakkında herhangi bir mahsup veya iade işlemi yapılmaz. 15/5/2018 tarihinden önce Ek-3’te yer alan protokol imzalandığı halde denetim hizmet bedeli hiç ödenmeyen veya kısmen ödenen alacakların kalan tutarı, 15/5/2018 tarihinden önce imzalanmış olan Ek-3’te yer alan protokol hükümlerine göre yatırımcıdan tahsil edilir. " HUKUKİ DEĞERLENDİRME: 1-Dava Konusu Yönetmeliğin 7. maddesinin Değişik 8. fıkrasının İncelenmesi: Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 6200 sayılı Kanun'un ek 6. maddesinde, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun geçici 14. maddesinde yer alan kurala benzer şekilde, su yapılarının denetiminin DSİ tarafından veya DSİ tarafından yetkilendirilen Türk Ticaret Kanunu'na göre kurulmuş şirketlerden DSİ’ce müşavirlik hizmeti satın alınması yoluyla yaptırılabileceği, her iki halde de denetim masraflarının ilgililere ait olduğu, denetim masraflarının, denetlenen yatırımcı gerçek ve tüzel kişiler tarafından DSİ’ye ödeneceği; denetim işleriyle ilgili masrafların tahsiline dair usullerin, DSİ tarafından, bağlı olduğu Bakanlığın görüşü alınarak hazırlanacak yönetmelikle düzenleneceği kuralına yer verilmiştir. Anayasa Mahkemesinin yukarıda özetlenen, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun geçici 14. maddesinin 1. fıkrasına, 6111 sayılı Kanunla eklenen (f) bendinde yer alan ibarenin iptaline ilişkin kararında; su yapılarının denetim hizmetinin kamu hizmeti niteliğinde olduğu tespitine yer verilmekle birlikte, söz konusu hizmeti sunan DSİ'nin, bu hizmetin karşılığında ilgililerden denetim masrafı tutarında ücret almasına yönelik kuralın Anayasaya ve hukuka aykırılığı bakımından herhangi bir eleştiri getirilmemiştir. Dolayısıyla, denetim hizmetinin doğrudan (hizmet satın alınmaksızın) DSİ tarafından yapılması halinde, bu hizmetin karşılığı olarak ilgililerden (denetlenen yatırımcılardan) denetim masrafı tutarında ücret alınmasına yönelik Kanun hükmünün uygulamasını göstermek ve denetim masrafının hesaplama ve tahsil usulünü açıklığa kavuşturmak amacıyla yürürlüğe konulan dava konusu Yönetmelik kuralının, dayanak Kanun hükmüyle verilen yetki kapsamında kaldığı görülmektedir. Diğer yandan, dayanak Kanun hükmünün lafzından, getirilen kuralın amacının, DSİ tarafından yapılacak denetim sonucu ortaya çıkan somut, gerçek ve kanıtlanabilir masrafların ilgililerinden tahsil edilmesinden ibaret olduğu; daha açık bir anlatımla, masraf harici bir kalemin "denetim bedeli" adı altında denetlenen yatırımcıdan istenmesi mümkün olmadığı gibi denetim bedelinin belirlenmesinde kullanılan ölçütün de harcamaların somut tespitine ve objektif standartlara dayandırılması gerektiği anlaşılmaktadır. Nitekim, dava konusu Yönetmeliğin 7. maddesinin 8. fıkrası ile geçici 2. maddesinin 3. fıkrasının, 24/09/2019 tarihli değişiklikten önceki ihallerinin iptali istemiyle açılan davada, hesaplanma biçiminin objektif kriter, somut ölçüt ve tespitlere dayanması gerekirken, anılan düzenlemelerde yer alan kuralların bu niteliği haiz olmadığı gerekçesiyle iptalleri yolundaki Danıştay Onuncu ve Onüçüncü Daireleri Müşterek Kurulunun 12/03/2020 tarihli ve E:2016/3207, K:2020/1244 sayılı kararı, İdari Dava Daireleri Kurulunun 22/02/2021 tarihli ve E:2021/81, K:2021/331 sayılı kararı ile onanarak kesinleşmiştir. Buna göre, anılan yargı kararının uygulanması amacıyla yürürlüğe konulan dava konusu kuralın, denetim bedelinin kapsamını masraflarla sınırlı olarak belirleyip belirlemediğinin yanı sıra, yargı kararının gereğinin yerine getirilmesi bakımından hesaplama yöntemini yeterince objektif, somut ölçüt ve tespitlere dayandırıp dayandırmadığı yönünden de incelenmesi gerekmektedir. Dava konusu Yönetmelik kuralı bu çerçevede incelendiğinde; denetim hizmetinin aylık bedelinin, denetim işinde görevlendirilecek teknik personelin aylık maaş ve ücret bordrolarında belirtilen tahakkuk toplamına, teknik personelin şantiyeye ulaşımını sağlayacak olan araç/araçlara ait giderler için DSİ’ce aylık olarak düzenlenip ödenen hakedişlerdeki tahakkuk tutarı ile DSİ Genel Müdürlüğünün ilgili ihtisas birimlerinden işte yapılacak inceleme ve denetimlere katılacak görevli personelin ulaşım, konaklama ve harcırah giderleri tutarının eklenmesi sureti ile belirlenmesi yönteminin benimsendiği, denetim için görevlendirilen teknik personelin tam ay çalışmaması halindeki hesaplama yönteminin ayrıca belirlenmemiş olmasına karşın, başlangıç ve bitiş ayları için ödenecek denetim bedelinin, aylık toplam bedel üzerinden çalışılan gün sayısına göre doğru orantı yapılarak hesaplanmasının öngörülmesi suretiyle, başlangıç ve bitiş ayları için çalışılmayan eksik günlerin denetim bedeli hesabına dahil edilmediği gibi, diğer aylarda irade dışı nedenlerle (mücbir sebep vb.) ortaya çıkabilecek eksik çalışma günlerinin de kıyasen aynı yöntemle hesaplanmasına imkan tanındığı, dolayısıyla teknik personelin denetimle görevlendirildiği süreyle sınırlı olarak denetim hizmetinden dolayı hak edeceği tutarın yatırımcıya yüklendiği; öte yandan, aynı fıkrada atıfta bulunulan Yönetmeliğe ekli Ek-9'da, DSİ'nin, büro ve şantiyede denetim yapmak üzere görevlendireceği teknik personeli görev yaptığı birimleriyle birlikte belirlediği, bu personelin sayısını ve çalışma süresini, işin durumu ile vardiyalı çalışılıp çalışılmadıklarını göz önünde bulundurarak yatırımcının iş programı/revize iş programına göre belirleyeceğinin kurala bağlandığı, dolayısıyla hukuki belirlilik ve güvenlik ilkelerinin gereği yerine getirildiği gibi, denetim sırasında teknik personelin fiilen çalıştığı sürelerin denetim bedeli hesabında dikkate alındığı; sonuç itibarıyla denetim bedelinin kapsamının masraflarla sınırlı olarak belirlendiği ve hesaplama yönteminin objektif, öngörülebilir, somut ölçüt ve tespitlere dayandırıldığı görülmektedir. Bu durumda, 12/05/2015 tarih ve 29353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Su Yapıları Denetim Hizmetleri Yönetmeliği'nin, 24/09/2019 tarih ve 30898 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik 7. maddesinin 8. fıkrasının, 6200 sayılı Kanun'un ek 6. maddesinin lafzına ve ruhuna, daha önce Müşterek Kurulca verilen karardaki gerekçelere, hukuka, kamu yararına ve hizmet gereklerine uygun olduğu sonucuna varılmıştır. Davanın Uygulama İşleminin İptali İstemi Yönünden İncelenmesi: Dosyada mevcut "Dereköy Regülatörü ve HES Projesine Ait Denetim Personelleri Ücret İcmali" başlıklı tablonun incelenmesinden; bir günlük denetim bedelinin, denetim işinde görevlendirilen teknik personelin bir aylık maaşı ile bir günlük harcırah tutarı esas alınarak hesaplandığı görülmektedir. Örneğin, 14/07/2016 tarihinde tesiste görevlendirilen üç personel ve kullanılan taşıta ilişkin olarak toplam 16.426,30 TL denetim masrafı hesaplandığı anlaşılmaktadır. Oysa, dava konusu Yönetmeliğin değişik 7. maddesinin 8. fıkrasının hukuka uygunluk denetimine ilişkin yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, davalı idarece yalnızca denetim sonucu ortaya çıkan somut, gerçek ve kanıtlanabilir masrafların talep edilebileceği, dolayısıyla teknik personelin denetimle görevlendirildiği süreyle sınırlı olarak denetim hizmetinden dolayı hak edeceği tutarın yatırımcıya yüklenmesi gerektiği açıktır. Öte yandan, yukarıda belirtilen şekilde yapılan hesaplama sonucu bulunan tutarın, Yİ-ÜFE oranı ile güncellenerek uyuşmazlığa konu nihai denetim bedelinin hesaplandığı ve bu bedelin davacı tarafından ödenmesinin istenildiği, bununla birlikte Su Yapıları Denetim Hizmetleri Yönetmeliği'nin, 24/09/2019 tarih ve 30898 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik 7. maddesinin 8. fıkrasında Yİ-ÜFE oranı ile güncelleme yapılacağına dair bir kurala yer verilmediği görülmektedir. Her ne kadar, Su Yapıları Denetim Hizmetleri Yönetmeliği'ne, 24/09/2019 tarih ve 30898 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle eklenen geçici 4. maddenin 2. fıkrasında, "15/5/2018 tarihinden önce Ek-3’te yer alan protokol imzalandığı halde denetim hizmet bedeli hiç ödenmeyen veya kısmen ödenen alacakların kalan tutarı, 15/5/2018 tarihinden önce imzalanmış olan Ek-3’te yer alan protokol hükümlerine göre yatırımcıdan tahsil edilir." kuralına yer verilmiş ise de; Yönetmeliğin geçici 4. maddesinin 2. fıkrasında atıfta bulunulan Tip Protokolde ve davacı şirket ile DSİ 13. Bölge Müdürlüğü arasında 31/06/2016 tarihinde imzalanmış olan "Denetim Hizmeti DSİ Tarafından Verilecek Dereköy Regülatörü ve HES Tesisine Ait Protokol"de yer alan hesaplama usulünün, Danıştay Onuncu ve Onüçüncü Daireleri Müşterek Kurulunun önce 18/01/2018 tarihinde yürütmesini durdurduğu, bilahare 12/03/2020 tarihinde (E:2016/3207, K:2020/1244 sayılı kararla) iptaline karar verdiği 12/05/2015 tarih ve 29353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Su Yapıları Denetim Hizmetleri Yönetmeliği'nin 7. maddesinin 8. fıkrası ile geçici 2. maddesinin 3. fıkrası hükümlerinin tekrarı mahiyetinde olduğu anlaşıldığından, Yönetmeliğin geçici 4. maddenin 2. fıkrasında yer alan hesaplama usulünün de yeni denetim bedelinin hesabına esas teşkil edemeyeceği şüphesizdir. Bu durumda, denetim bedelinin; teknik personelin maaşının denetimle görevlendirildiği süreyle sınırlı olacak şekilde çalıştığı gün sayısına göre doğru orantı yapılmak suretiyle hesaplanmadığı, ayrıca dava konusu Yönetmeliğin değişik 7. maddesinin 8. fıkrasında açıkça düzenlenmediği halde Yİ-ÜFE güncellemesi yapılarak hesaplandığı anlaşıldığından, yukarıda hukuka uygunluğu tespit edilen Yönetmelik kuralına aykırı olarak hesaplanan denetim bedelinin istenilmesine yönelik dava konusu bireysel işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. 12/05/2015 tarih ve 29353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Su Yapıları Denetim Hizmetleri Yönetmeliği'nin, 24/09/2019 tarih ve 30898 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik 7. maddesinin 8. fıkrasının iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE oy çokluğuyla, 2. Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü .... Bölge Müdürlüğünün ... tarihli ve ... sayılı işleminin İPTALİNE oy birliğiyle, 3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam... TL yargılama giderinin haklılık oranına göre 1/2'si olan ... TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına, diğer yarısı olan... TL'nin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, 4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen ... TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, yine ... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, 5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine, 6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 22/10/2024 tarihinde karar verildi. (X) - KARŞI OY : Uyuşmazlıkta, davacı şirket tarafından inşa edilen Dereköy Regülatörü ve HES tesisi için, Danıştay Onuncu ve Onüçüncü Daireleri Müşterek Kurulunun 18/01/2018 tarih ve E:2016/3207 sayılı kararıyla yürütmesi durdurulan düzenleme kapsamında hesaplanan denetim masrafının 430.126,19 TL olduğu, ancak davacı şirket tarafından açılan davada verilen yürütmenin durdurulması kararının ardından yapılan yeni düzenleme uyarınca denetim masrafının yeniden hesaplandığı ve ödemenin yapılacağı tarih baz alınarak Yİ-ÜFE ile güncellenmesi sonucu elde edilen toplam bedelin 497.341,98 TL olduğu yolundaki dava konusu uygulama işleminin tesisi üzerine yeni düzenlemenin ve bu düzenleme uyarınca tesis edilen işlemin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır. 6200 sayılı Kanun'un ek 6. maddesi ile yukarıda bahsedilen ve kesinleşmiş olan yargı kararı gereği; denetim bedeli adı altında yatırımcılardan istenilecek tutarın, yapılacak denetime ilişkin olarak ortaya çıkan somut, gerçek ve kanıtlanabilir masraflar olması gerektiği konusunda tereddüt bulunmamaktadır. Dolayısıyla, masraf harici bir kalemin, daha farklı bir anlatımla, denetim hizmetinin sunumu ve teknik personelin denetim faaliyeti ile arasında illiyet bağı bulunmayan masrafların, "denetim bedeli" adı altında denetlenen yatırımcıdan istenilmesi mümkün değildir. Denetimin davalı idare personeli tarafından yapılması hâlinde denetim masrafının nasıl hesaplanacağını düzenleyen dava konusu Yönetmelik fıkrasında ise, personelin aylık maaş ve ücret bordrolarında belirtilen tahakkuk toplamının, denetim masrafı/bedeli olarak yatırımcıdan istenileceği belirtilmiştir. Oysa davalı idare bünyesinde halihazırda istihdam edilen ve bu sebeple su yapısınının denetiminde görevlendirilmese dahi maaş/ücret hakkı doğan personelin, denetim için görevlendirildiğinden bahisle maaşının, salt bu tesiste görevlendirilmesi nedeniyle doğan bir masraf olarak kabulüne olanak bulunmamaktadır. Bir başka ifadeyle, 6200 sayılı Kanun'un ek 6. maddesi ile yukarıda bahsedilen ve kesinleşmiş olan yargı kararı gereği, denetim masrafı, personele görevlendirme süresi boyunca ödenecek ve salt bu tesiste görevlendirilmesi nedeniyle doğacak harcırah, yol masrafı ve konaklama giderleri gibi kalemler göz önüne alınarak hesaplanmalıdır. Dolayısıyla, su yapısının denetiminde görevlendirilen teknik personelin maaşının bir masraf kalemi olarak yatırımcıdan talep edilmesine yönelik düzenlemenin hukuki dayanağı bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, dayanağı Kanun hükmünün amaç ve kapsamını aşan dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerektiği oyuyla aksi yöndeki Daire kararının bu kısmına katılmıyoruz.