Danıştay 5. Daire Başkanlığı 2021/10871 E. , 2024/19637 K. T.C. D A N I Ş T A Y BEŞİNCİ DAİRE Esas No : 2021/10871 Karar No : 2024/19637 İTİRAZ EDEN (DAVACI) : ... VEKİLİ : Av. ... KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Bakanlığı / ANKARA VEKİLİ : Av. ... İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: Davacı tarafından, Şifa Üniversitesi B…
Danıştay 5. Daire Başkanlığı 2021/10871 E. , 2024/19637 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y BEŞİNCİ DAİRE Esas No : 2021/10871 Karar No : 2024/19637 İTİRAZ EDEN (DAVACI) : ... VEKİLİ : Av. ... KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Bakanlığı / ANKARA VEKİLİ : Av. ... İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: Davacı tarafından, Şifa Üniversitesi Bornova Sağlık Uygulama ve Araştırma Hastanesi'nde kadın doğum uzmanı olarak görev yapmakta iken işyerinin 676 sayılı Kanun Hükmünde Kararname uyarınca kapatılması üzerine işyerinden olan alacaklarının tahsili için İzmir Defterdarlığı'na yaptığı 02/09/2016 tarihli başvurunun zımnen reddedilmesine ilişkin işlemin iptali ile 50.000,00-TL kıdem tazminatı, 20,000,00-TL ihbar tazminatı, 45.000,00-TL prim alacağı, Mayıs, Haziran ve Temmuz ayları için toplam 15.071,00-TL maaş alacağı, 25/04/2016 tarihine kadar ödenmemiş maaş ve prim alacakları için kendisine verilen 74.813,65-TL senet bedeli olmak üzere toplam 211.604,00-TL ücret alacağının aktin fesih tarihinden itibaren mevduata uygulanacak en yüksek faiziyle birlikte tahsiline karar verilmesi istenilmektedir. İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:...., K:... sayılı kararıyla; 670 sayılı KHK ve 675 sayılı KHK hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, kapatılan Kurumlara ilişkin idari yargıda dava açılabilmesi için ilgili idare tarafından 670 sayılı KHK gereğince değerlendirme yapılarak ödemenin yapılıp yapılmayacağı konusunda karar niteliğinde tesis edilmiş bir işlem bulunması gerektiği, bu aşamada ilgili idare olan Maliye Bakanlığı'nca verilmiş bir karar bulunmadan açılan davanın erken açılması nedeniyle incelenme olanağı bulunmadığı gerekçesiyle davanın esasının incelenmesine olanak bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle davanın incelenmeksizin reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Davacının istinaf başvurusunda bulunması üzerine ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve kararın kaldırılmasını gerektirecek nitelikte görülmediği belirtilerek istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir. TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, idareye yapılan başvurusuna ilişkin bir işlem tesis edilmediği, henüz idare tarafından da bir cevap verilmediği, adil yargılanma hakkının ve hak arama hürriyetinin ihlal edildiği, idare lehine avukatlık ücretine hükmedilmesinin hukuka aykırı olduğu belirtilerek Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği iddia edilmektedir. KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Beşinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: İNCELEME VE GEREKÇE: MADDİ OLAY : Davacı, Şifa Üniversitesi Bornova Sağlık Uygulama ve Araştırma Hastanesi'nde kadın doğum uzmanı olarak görev yapmıştır. Hastanenin 676 sayılı Kanun Hükmünde Kararname uyarınca kapatılması üzerine işçilik alacaklarının ödenmesi istemiyle 670 sayılı KHK'nın 5. maddesi uyarınca 02/09/2016 tarihinde davalı idareye başvuru yapılmıştır. Anılan başvuru idare tarafından zımnen reddedilmiştir. Bunun üzerine, başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin iptali ile 50.000,00-TL kıdem tazminatı, 20,000,00-TL ihbar tazminatı, 45.000,00-TL prim alacağı, Mayıs, Haziran ve Temmuz ayları için toplam 15.071,00-TL maaş alacağı, 25/04/2016 tarihine kadar ödenmemiş maaş ve prim alacakları için kendisine verilen 74.813,65-TL senet bedeli olmak üzere toplam 211.604,00-TL ücret alacağının aktin fesih tarihinden itibaren mevduata uygulanacak en yüksek faiziyle birlikte tahsiline karar verilmesi istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT: 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun “İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı” başlıklı 2. maddesinde, idari dava türleri, "...idarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları, b) İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları, c) Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar." olarak sayılmıştır. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" başlıklı 14. maddesinin 3/a bendinde, dilekçelerin, Danıştayda daire başkanının görevlendireceği bir tetkik hakimi, idare ve vergi mahkemelerinde ise mahkeme başkanı veya görevlendireceği bir üye tarafından "görev ve yetki" yönünden inceleneceği; "İlk inceleme üzerine verilecek karar" başlıklı 15. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde de, 14. maddenin 3/a bendine göre adli yargının görevli olduğu konularda açılan davaların reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır. 7082 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı Tedbirler Alınması Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Kabul Edilmesine Dair Kanun ile kanunlaşan 675 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin "Dava ve takip usulü" başlığını taşıyan 16. maddesinin 1. fıkrasında, "1) 20/7/2016 tarihli ve 2016/9064 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla ülke genelinde ilan edilen olağanüstü hal kapsamında yürürlüğe konulan kanun hükmünde kararnameler gereğince kapatılan kurum, kuruluş, özel radyo ve televizyonlar, gazete dergi, yayınevi ve dağıtım kanalları ile bunların sahibi gerçek veya tüzel kişiler aleyhine 17/8/2016 tarihinden önce açılan davalar ile bu kapsamda Hazine veya Vakıflar Genel Müdürlüğüne husumet yöneltilen davalarda mahkemelerce, 15/8/2016 tarihli ve 670 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Alınması Gereken Tedbirler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 5 inci maddesi uyarınca dava şartı yokluğu nedeniyle red kararı verilir. Bu kararlar duruşma günü beklenmeksizin dosya üzerinden kesin olarak verilir ve davacılara resen tebliğ edilir..." kuralı; "2) 20/7/2016 tarihli ve 2016/9064 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla ülke genelinde ilan edilen olağanüstü hal kapsamında yürürlüğe konulan kanun hükmünde kararnameler gereğince kapatılan kurum, kuruluş, özel radyo ve televizyonlar, gazete dergi, yayınevi ve dağıtım kanalları ile bunların sahibi gerçek veya tüzel kişiler aleyhine 17/8/2016 tarihinden önce başlatılan icra ve iflas takipleri ile bu kapsamda Hazine veya Vakıflar Genel Müdürlüğüne husumet yöneltilen takipler hakkında icra müdürlüklerince, 670 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 5 inci maddesi uyarınca düşme kararı verilir. Bu kararlar dosya üzerinden kesin olarak verilir ve takip alacaklısına re'sen tebliğ edilir..." kuralı; ... (4) Birinci ve ikinci fıkralar uyarınca verilen kararlarda davacı veya alacaklının 670 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 5 inci maddesinde belirtilen usule uygun olarak ilgili idari makama, tebliğ tarihinden itibaren otuz günlük hak düşürücü süre içinde başvurabileceği belirtilir. İdari başvuru üzerine idari merci tarafından verilecek karar aleyhine idari yargıda dava açılabilir. İdari yargının verdiği karar kesin olup, uyuşmazlık adli yargıda hiçbir şekilde dava konusu yapılamaz." kuralı yer almakta idi. 7082 sayılı Kanun'un 16. maddesinin 4 numaralı fıkrasının 3. cümlesinin iptali istemiyle yapılan başvuru sonucunda, Anayasa Mahkemesinin, 22/11/2023 tarih ve 32377 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 31/05/2023 tarih ve E:2018/77, K:2023/105 sayılı kararıyla; söz konusu maddenin ilgili cümlesinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve iptaline hükmedildiği, anılan kararın gerekçesinde; "...kamuya devredilen kurum ve kuruluşların hak, alacak ve/veya mal varlıkları üzerinde mülkiyet iddiasında bulunanların bu iddialarla ilgili olarak açacakları davaların hangi yargı kolunda görüleceği meselesi bir yargılama usulü politikası olarak kanun koyucunun takdirindedir. Anayasa’nın 36. veya 40. maddesi bu tür uyuşmazlıkların adli yargıda karara bağlanmasına ilişkin bir güvence içermemektedir. İdari yargı mercilerinin özel borç ilişkilerine ilişkin uyuşmazlıkların çözümlenmesi hususunda yeterli tecrübeye sahip olup olmaması da bir yerindelik meselesi olup anayasal bir sorun değildir. Dolayısıyla kamuya devredilen kurum ve kuruluşların hak, alacak ve/veya mal varlıkları üzerinde hak iddia edenlerin açacakları davaların idari yargı mercileri tarafından karara bağlanması tek başına Anayasa’nın 40. maddesine aykırılık taşımamaktadır. Bununla birlikte Anayasa’nın 40. maddesi oluşturulacak dava yolunun uyuşmazlığın esasını inceleme ve karara bağlama kapasitesini haiz olmasını zorunlu kılmaktadır. Bu da idari yargı yerlerinin bu tür uyuşmazlıkların esasının incelenmesini ve karara bağlanmasını temin edecek uygun araçlarla donatılmasını gerektirmektedir. İdari yargının bu tür özel borç ilişkilerinden doğan uyuşmazlıkların esasını tüm yönleriyle inceleyebilecek araçlardan yoksunluğu bu tür uyuşmazlıkları inceleyebilecek yegâne yolun idari yargı olmasını öngören kuralın Anayasa’nın 40. maddesindeki gereklilikleri karşılamaması sonucunu doğurabilir. Bu bakımdan Anayasa Mahkemesinin üzerinde durması gereken mesele idari yargının kamuya devredilen kurum ve kuruluşların hak, alacak ve/veya mal varlıkları üzerinde hak iddia eden kişiler ile bu kurum ve kuruluşlar arasındaki özel hukuk uyuşmazlıklarını her yönüyle çözüme kavuşturacak araçlara sahip olup olmadığıdır. İdari yargılama usulü 6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 1. maddesi uyarınca yazılı yargılamaya dayanmaktadır. İdari yargılama usulünde tanık dinlenmesini yasaklayan açık bir hüküm bulunmamakla birlikte tanık dinleme usulünü düzenleyen hükümler 2577 sayılı Kanun’da yer almadığından ve bu konuda hukuk muhakemesi usulüne atıfta da bulunulmadığından idari yargılamada tanık dinlenip dinlenmeyeceği meselesi tartışmalı bir konu olmayı sürdürmüştür. Özel hukuk ilişkilerinden doğan uyuşmazlıkların bir kısmı yazılı belgelere dayandığından yazılı yargılama usulünü uygulayan idari yargının bunların çözümlenmesi için gereken araçları haiz olduğu hususunda tereddüt bulunmamaktadır. Bununla birlikte bazı özel hukuk uyuşmazlıklarının çözümlenmesinde yazılı belgeler üzerinde inceleme yapılması yeterli olmamakta sözlü yargılama yapılması da gerekebilmektedir. Özellikle sadece tanık deliline dayalı olarak ispatlanması mümkün olabilecek iddiaların incelenmesinde sözlü yargılama yapılması ve tanık dinlenmesi zorunlu olabilmektedir. İdari yargılama usulünde tanık dinlenmesinin mümkün olup olmadığı hususunda süregelen tartışmanın varlığı da gözetildiğinde tanık dinlenmesini gerektiren özel hukuk uyuşmazlıkları yönünden idari yargının etkili bir yol olduğunun kesin bir biçimde söylenmesi mümkün görünmemektedir. Bu durumda kamuya devredilen kurum ve kuruluşların hak, alacak ve/veya mal varlıkları üzerinde hak iddia eden kişiler ile bu kurum ve kuruluşlar arasındaki özel hukuk uyuşmazlıklarının, sahip olduğu araçlar bakımından idari yargının kapasitesini aşıp aşmadığı yönünden bir ayrım yapılmaksızın, tümünün tek çözüm mercii olarak idari yargının tayin edilmesi Anayasa’nın 40. maddesinde öngörülen etkili yargısal başvuru yolları oluşturma yükümlülüğünü ihlal etmektedir." hususları belirtilerek iptaline karar verilmiştir. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: İdari yargının görev alanı; idare hukuku kuralları içinde, kamu hizmetinin yürütülmesi amacıyla, kamu gücü kullanılarak tek taraflı olarak tesis edilen kesin ve yürütülmesi zorunlu idarî işlemler, idari eylemler ve idari sözleşmelerden doğan uyuşmazlıklar nedeniyle açılan davaların görüm ve çözümüyle sınırlı bulunmaktadır. İdarenin işlemleri veya eylemleri nedeniyle hak ihlaline uğradığını öne süren kişilerce, ihlal edilen haklarının mali olarak telafisini teminen idari yargı mercilerinde açılacak tazminat istemli tam yargı davalarında; öncelikle, zararın idari bir işlem yahut eylemden mi kaynaklandığı hususunun; başka bir anlatımla, "işlemler" için; idare hukuku kurallarına göre tesis edilen, kamu gücüne dayanarak, diğer tarafın rızasını aramaya gerek olmaksızın, ilgilinin hukuki durumunda tek yanlı irade açıklamasıyla değişiklik meydana getiren idari bir işlem olup olmadığının ortaya konulması; "eylemler" için ise, idarece yürütülen kamu hizmetinin kuruluşunda, örgütlenmesinde veya işleyişinde meydana gelen bir aksaklığı içeren idarenin kusur sorumluluğuna dayalı veya kusursuz sorumluluk hallerine dayalı bir hak ihlalinin bulunup bulunmadığının ortaya konulması gerekmektedir. Bu bağlamda, idari makamlar tarafından tesis edilmiş olsa bile, özel hukuk hükümlerine tabi olan işlem ve sözleşmelerden kaynaklanan uyuşmazlıklar ile kamu hizmetinin kuruluşu, örgütlenişi ve işleyişinden kaynaklanmayan eylemlerden doğan uyuşmazlıkların çözümünde adli yargı mercileri görevlidir. Dava konusu uyuşmazlığı çözümlemekle görevli yargı kolunu belirleyen kanuni düzenlemenin Anayasa Mahkemesinin yukarıda anılan kararıyla iptal edildiği ve bu kararın Resmi Gazete'de yayımlandığı 22/11/2023 tarihinde yürürlüğe girdiği, Anayasa Mahkemesi kararlarının derdest olan davalarda uygulanacağı açıktır. Anayasa Mahkemesinin iptal kararı sonrasında uyuşmazlığın niteliğine göre, adli veya idari yargının görevli olup olmadığı konusunda dava dosyasını elinde bulunduran idari yargı mercii tarafından karar verilmesi gerekir. Diğer taraftan, Anayasa Mahkemesi İkinci Bölümünün ... tarih ve ... başvuru numaralı kararında, G.G. isimli şahsın bireysel başvurusu ile ilgili olarak; anılan şahsın görev yaptığı okulun 667 sayılı KHK uyarınca Hazine'ye devredilmesi sonrasında iş akdinin feshedildiği, şahsın ihbar ve kıdem tazminatı ile ücret alacaklarının ödenmesi talebiyle 670 sayılı KHK'nın 5. maddesi kapsamında 31/08/2016 ve 04/10/2016 tarihlerinde OHAL Bürosuna başvurduğu, bu başvurusuna 60 gün içerisinde cevap verilmemesi nedeniyle başvurunun zımnen reddedildiğini kabul ederek İdare Mahkemesinde tam yargı davası açtığı, İdare Mahkemesinin 675 sayılı KHK'nın 16. maddesinin (3) numaralı fıkrası uyarınca dava şartı yokluğu nedeniyle davanın reddine karar verdiği, bu karara karşı istinaf başvurusunda bulunulması üzerine Bölge İdare Mahkemesince, 675 sayılı KHK'nın 16. maddesinin (4) numaralı fıkrası uyarınca "başvuru üzerine idari merci tarafından verilmiş karar" niteliğinde bir işlem bulunmadığı gerekçesiyle istinaf başvurusunun reddedildiği, başvurucunun bu karar nedeniyle mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiği iddiasıyla Anayasa Mahkemesi'ne bireysel başvuruda bulunduğu belirtilmiş ve kararın gerekçesinde; başvurucunun 17/08/2016 tarihinden sonra 670 sayılı KHK'nın 5. maddesi kapsamında OHAL Bürosuna müracaat ettiği ve davanın 17/08/2016 tarihinden sonra açıldığı değerlendirildiğinde, başvurucunun durumunun 675 sayılı KHK'nın 16. maddesi kapsamında olmadığının anlaşıldığı, Bölge İdare Mahkemesince başvurucunun zımni ret işlemine karşı dava açamayacağına ilişkin başka bir kanuni dayanak gösterilmemiş olması karşısında uyuşmazlığın esası hakkında inceleme yapılmadan yargılamanın sona erdirilmesi nedeniyle yargılama sonucunda verilen kararın kanunilik unsurunu taşımadığı değerlendirilmesinde bulunurak Anayasa’nın 36. maddesinde güvence altına alınan mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine karar verilmiştir. Dava konusu uyuşmazlık, davacı ile 667 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK) ile kapatılan Şifa Üniversitesi Bornova Sağlık Uygulama ve Araştırma Hastanesi arasındaki iş sözleşmesinden doğan işçilik alacaklarının tahsiline karar verilmesi isteminden kaynaklanmaktadır. Uyuşmazlığın çözümü için öncelikle Hastane ile davacı arasında iş sözleşmesinden kaynaklanan alacak bulunup bulunmadığının tespit edilmesi ve varsa alacak miktarının hesaplanması gerekmekte olup, tüm bu hallerde uyuşmazlığın adli yargı düzeninin görev alanında olduğu sonucuna ulaşılmıştır. Öte yandan, davacının davalı idareye 17/08/2016 tarihinden sonra 670 sayılı KHK'nın 5. maddesi kapsamında başvuruda bulunmuş ve davanın 17/08/2016 tarihinden sonra açılmış olması karşısında, davacının durumunun 675 sayılı KHK'nın 16. maddesi kapsamında bulunmadığı, ayrıca davacının zımni ret üzerine dava açamayacağına ilişkin herhangi bir düzenlemenin mevcut olmadığı, dolayısıyla uyuşmazlıkta davanın açıldığı tarih itibariyle idari davaya konu edilebilir kesin ve icrai bir işlemin mevcut olduğu dikkate alındığında, davanın incelenmesinin reddi yolundaki kararın bu yönüyle de hukuka aykırı olduğu ortadadır. Bu itibarla, davanın görev yönünden reddine karar verilmesi gerektiğinden incelenmeksizin reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf isteminin reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdare Dava Dairesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır. KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle; 1. Yukarıda özetlenen gerekçeyle, davanın incelenmeksizin reddi yolunda verilen İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının yukarıda belirtilen gerekçeyle BOZULMASINA, 2. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesine gönderilmesine, 27/11/2024 tarihinde oybirliğiyle kesin olarak karar verildi.