TÜRKİYE CUMHUR İYETİ ANAYASA MAHKEMES İ BİRİNCİ BÖLÜM KARAR NİGAR HÜREL VE D İĞERLERİ BAŞVURUSU (Başvuru Numaras ı: 2017/16800) Karar Tarihi: 22/11/2022 Başvuru Numaras ı: 2017/16800 Karar Tarihi : 22/11/2022 2BİRİNCİ BÖLÜM KARAR Başkan : Hasan Tahsin GÖKCAN Üyeler : Muammer TOPAL Recai AKYELSelahaddin MENTE Ş Muhterem İNCE Raportör : Ali Erdem ŞAHİN Ceren Sedef EREN Başvurucular : Bkz. Ekli Liste Vekili : Bkz. Ekli Liste I. BAŞVURUNUN ÖZET İ 1. Başvuru, aile hekimi ve sa ğlık personeli olarak ç
TÜRKİYE CUMHUR İYETİ ANAYASA MAHKEMES İ BİRİNCİ BÖLÜM KARAR NİGAR HÜREL VE D İĞERLERİ BAŞVURUSU (Başvuru Numaras ı: 2017/16800) Karar Tarihi: 22/11/2022 Başvuru Numaras ı: 2017/16800 Karar Tarihi : 22/11/2022 2BİRİNCİ BÖLÜM KARAR Başkan : Hasan Tahsin GÖKCAN Üyeler : Muammer TOPAL Recai AKYELSelahaddin MENTE Ş Muhterem İNCE Raportör : Ali Erdem ŞAHİN Ceren Sedef EREN Başvurucular : Bkz. Ekli Liste Vekili : Bkz. Ekli Liste I. BAŞVURUNUN ÖZET İ 1. Başvuru, aile hekimi ve sa ğlık personeli olarak çal ışan başvurucular ın üyesi olduklar ı sendikan ın ald ığı kararlar uyar ınca çeşitli tarihlerde mesai ya da nöbet saatlerinde i ş bırakma eylemi gerçekle ştirmeleri nedeniyle ihtar puan ıyla cezaland ırılmalar ının sendika hakk ını ihlal ettiği iddias ına ilişkindir. 2. Başvurucu Meral Erdo ğdu aile hekimli ğinde çal ışan bir sa ğlık memuru, di ğer başvurucular ise farkl ı illerde görev yapan aile hekimleridir. 3. Başvuru, Türkiye Halk Sa ğlığı Kurumu Ba şkanl ığının aile hekimlerinin nöbe t hizmetini düzenleyen 1/1/2015 tarihli Genelge'si etraf ında şekillenmi ştir. Söz konusu Genelge'de aile hekimli ği çal ışanlar ının, aile sağlığı merkezleri, toplum sa ğlığı merkezleri ve bağlı birimlerinde ya da ihtiyaç ve/veya gönüllülük hâllerinde hastanelerde ve 112 Acil sa ğlık hizmetlerinde yürütecekleri nöbet hizmetlerinin ifa şekli düzenlenmi ştir. 4. Hekim ve sa ğlık çal ışanlar ı an ılan Genelge'nin yay ımlanmas ına müteakip söz konusu Genelge'yi protesto etmek amac ıyla örgütlü olarak bir ile üç gün i ş bırakma veya verilen nöbet görevlerini yerine getirmeme konulu eylem kararlar ı alm ıştır. Başvuru formlar ından ve ekindeki belgelerden tam olarak hangi örgütlerin ve hangi kapsamda eylem çağrısı yapt ıklar ını tespit etmek mümkün olmamaktad ır. Bununla birlikte en az ından Türk Tabipler Birli ğinin, Pratisyen Hekimler Derne ğinin, Sağlık Emekçileri Sendikas ının, Birinci Basamak Sa ğlık Çal ışanlar ı Birlik ve Dayan ışma Sendikas ının, Genel Sa ğlık İş Sendikas ının, Türk Hem şireler Derne ğinin, Aile Hekimleri Dernekleri Federasyonunun ve söz konusu birlik ve sendikalar ın yerel şubelerinin söz konusu protesto eylemlerinin yap ılmas ı çağrısında bulunduklar ı anlaşılm ıştır. Başvuru Numaras ı: 2017/16800 Karar Tarihi : 22/11/2022 35.İş b ırakma ça ğrılar ı Genelge'nin yay ımland ığı 2015 y ılının başından 2016 yılının ortalar ına kadar uzanan bir süreçte her örgüt merkez yönetimi veya ba ğlı mahallî şubelerince belirli aral ıklarla ve ayr ı ayr ı al ınan kararlara dayanm ıştır. Gerçekle ştirilen eylemlerde ba şvurucular ın baz ılar ı kendilerine Genelge'nin öngördü ğü nöbet görevini yerine getirmeyerek protesto eylemine kat ılırken baz ılar ı da normal mesai günlerinde i şyerine gitmeyerek i ş b ırakma eylemi gerçekle ştirmiştir. Bu sebeple ba şvurucular ın iş b ırakma tarihleri de farkl ılık göstermi ştir. 6. Öte yandan son derece özet cümlelerle ifade edilen eylem ça ğrılar ında eylemin amac ı; aile hekimleri ve personelin çal ışma koşullar ının iyileştirilmesi, kazan ılm ış haklar ının korunmas ı ve birinci basamak sa ğlık hizmetleriyle ilgisi olmayan yeni görevler öngörülmesinin protesto edilmesi ihtiyac ı olarak gösterilmi ştir. İlgili Genelge uyar ınca aile hekimlerine ve çal ışanlar ına yaln ızca aile sa ğlığı merkezleri gibi birinci basamak sa ğlık kuruluşlar ında değil ikinci basamak sa ğlık kurumlar ı ya da acil müdahale gibi sa ğlık hizmetleri veren di ğer kurumlarda da nöbet görevi verilmesi ile ihtiyac ın devam etmesi hâlinde dâhil edildikleri havuzdan s ırayla tekrar nöbet görevi verilebilecek olmas ının birinci basamak sa ğlık çal ışanlar ının çal ışma koşullar ını ağırlaştırdığı ifade edilmi ştir. 7.İş bırakma eylemi gerçekle ştiren başvurucular hakk ında 30/12/2010 tarihli ve 27801 say ılı Resmî Gazete'de yay ımlanan Aile Hekimli ği Uygulamas ı Kapsam ında Sağlık Bakanl ığınca Çal ıştırılan Personele Yap ılacak Ödemeler ile Sözle şme Usul ve Esaslar ı Hakk ında Yönetmelik'in (Yönetmelik) 14. maddesi uyar ınca ihtar puanlar ı uygulanm ıştır. Nöbet görevini yerine getirmeyen ba şvurucular hakk ında an ılan hüküm uyar ınca mesai d ışı hizmet veya nöbete mazeretsiz gelmediklerinden bahisle 20 ihtar puan ı verilirken, mesai saatleri içerisinde i ş b ırakma eylemi gerçekle ştiren başvurucular hakk ında izinsiz i şe gelmediklerinden bahisle 10 ihtar puan ı uygulanm ıştır. An ılan Yönetmelik hükmünün 16/3/2015 tarihinde de ğiştirilmesinden önce i ş b ırakma eylemi gerçekle ştiren baz ı başvurucular hakk ında ise izinsiz i şe gelmedikleri veya mevzuatla verilen di ğer görevleri yapmad ıklar ı gerekçesiyle 5 ihtar puan ı uygulanm ıştır. 8. Başvurucular uygulanan ihtar puanlar ının iptali istemiyle idare mahkemelerinde dava açm ış, mahkemelerce davalar ın reddine karar verilmi ştir. Mahkeme gerekçeleri özetle şöyledir: "i. Aile hekimlerine nöbet görevi verilebilece ği ilgili Kanun'da ve Yönetmelik'te öngörülmü ştür. ii. Başvurucular ın protesto haklar ı ile toplumun sa ğlık hizmeti alma haklar ı aras ında bir denge kurulmaya çal ışmal ıdır. Devletin etkin ve h ızlı sağlık hizmeti sunma yükümlülü ğü bulunmaktad ır. Sağlık alan ında görevli olan ba şvurucular ın gerçekle ştirdikleri i ş bırakma veya verilen nöbet görevlerinin yap ılmamas ı şeklindeki eylemler toplum için hayati önemd e olan sağlık hizmetini sekteye u ğratacakt ır. iii. Hekimlerin ve sa ğlık çal ışanlar ının bu konudaki tepkilerini dile getirebilecekleri veya nöbet görevine ili şkin düzenlemelere kar şı başvurabilecekleri ba şta yarg ısal yollar olmak üzere birçok yol bulunmaktad ır. iv. Diğer yollara ba şvurmadan do ğrudan iş bırakma şeklinde bir eyleme ba şvurma k için yeterince hakl ı sebepler gösterilmemi ştir. Dolay ısıyla ilk elden a ğır sonuçlar ı olan söz konusu eyleme kanunlara ayk ırı olarak ba şvurulmas ı ölçüsüzdür. " Başvuru Numaras ı: 2017/16800 Karar Tarihi : 22/11/2022 49. Başvurucular, ret kararlar ına karşı kanun yoluna ba şvurmuştur. An ılan kararlar Bölge İdare Mahkemeleri veya Dan ıştay ilgili dairelerince onanarak kesinle şmiştir. Başvurucular verilen nihai kararlar ın kendilerine tebli ğinden itibaren süresinde bireysel başvuruda bulunmu ştur. 10. Başvurular çe şitli tarihlerde yap ılm ıştır. Başvurunun kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin Bölüm taraf ından yap ılmas ına karar verilmi ştir. II. DEĞERLEND İRME 11. Başvurucular; ihtar puan ı şeklinde uygulanan cezalar ın Yönetmelik'le düzenlenmi ş olmas ının suç ve cezalar ın kanunili ği ilkesini, ba şvuru konusu eylemlerin sendika kararlar ına istinaden gerçekle ştirilmesine ra ğmen ihtar puan ı almalar ının ise sendika hakk ını ihlal ettiğini ileri sürmü ştür. 12. Somut olayda aile hekimi ya da sa ğlık personeli olan ba şvurucular gerçekleştirdikleri i ş bırakma eylemlerinin amac ı olarak çal ışma koşullar ının iyileştirilmesi, kazan ılm ış haklar ının korunmas ı ve ilgili Genelge'yle birinci basamak sa ğlık hizmetleriyle ilgisi olmayan yeni görevler öngörülmesinin protesto edilmesi ihtiyac ını göstermi ştir. Başvuru konusu eylemlerin somut olaylarda özellikle Halk Sa ğlığı Genel Müdürlü ğü taraf ından baz ı aile hekimliklerinde cumartesi günleri getirilen nöbet uygulamalar ına karşı gerçekleştirildiği anlaşılm ıştır. 13. Nihayetinde ba şvurucular ın üyesi olduklar ı sendikalar ın ald ıklar ı kararlar uyar ınca kat ıldıklar ı iş bırakma eylemleri nedeniyle hukuka ayk ırı olarak ihtar puan ıyla cezaland ırıldıklar ı iddialar ının sendika hakk ı kapsam ında incelenmesi gerekti ği değerlendirilmi ştir (sendikal haklar ın değerlendirme usulü ve mahiyeti için bkz. Ahme t Parmaks ız [GK] , B. No: 2017/29263, 22/5/2019 , 52-63; Ayfer Altunta ş ve İkbal Ünzile Gürsoy , B. No: 2018/24874, 31/3/2022, 24-34). 14. Aç ıkça dayanaktan yoksun olmad ığı ve kabul edilemezli ğine karar verilmesini gerektirecek ba şka bir nedeni de bulunmad ığı anlaşılan sendika hakk ının ihlal edildi ğine ilişkin iddialar ın kabul edilebilir oldu ğuna karar verilmesi gerekir. 15. Üyesi olduklar ı sendika veya derneklerin ald ığı kararlar uyar ınca ortak mesleki çıkarlar ını savunmak amac ıyla gerçekle ştirdikleri i ş b ırakma eylemleri nedeniyle ihtar puan ıyla cezaland ırılan başvurucular ın sendika haklar ına yönelik bir müdahale oldu ğunun kabul edilmesi gerekir. Bununla birlikte söz konusu kabul, somut olaya konu eylem kararlar ının amaç yönüyle s ınırlı olarak -çekirdek hak, bask ı grubu ayr ımı- incelenmesinden ibaret olup, seçilen eylem yönteminin -i ş bırakma eylemi- kamu görevlileri sendikalar ının sendikal amaçlar ını gerçekle ştirmek için veya kamu görevlilerinin mesleki ve ekonomik çıkarlar ını korumak için ba şvurabilece ği meşru eylemlerden oldu ğu değerlendirmesini içermez. 16. Yukar ıda an ılan müdahale Anayasa n ın 13. maddesinde belirtilen ko şullara uygun olmad ığı müddetçe Anayasa n ın 51. maddesinin ihlalini te şkil edecektir. Anayasa n ın 13. maddesinin ilgili k ısm ı şöyledir: Başvuru Numaras ı: 2017/16800 Karar Tarihi : 22/11/2022 5 Temel hak ve hürriyetler, ...yaln ızca Anayasan ın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere ba ğlı olarak ve ancak kanunla s ınırlanabilir. Bu s ınırlamalar, ...demokrati k toplum düzeninin ... gereklerine ... ayk ırı olamaz. 17. Bu sebeple müdahalenin Anayasa n ın 13. maddesinde öngörülen ve somut başvuruya uygun dü şen kanunlar taraf ından öngörülme, Anayasa n ın ilgili maddesinde belirtilen nedenlere dayanma ve demokratik toplum düzeninin gereklerine uygunluk koşullar ını sağlay ıp sağlamad ığının belirlenmesi gerekir. Buna göre somut olayda öncelikle müdahalenin kanuni dayana ğının bulunup bulunmad ığı incelenecektir. 18. Hak ya da özgürlüklere bir müdahale söz konusu oldu ğunda Anayasa'n ın 13. maddesinin emredici hükmü gere ğince öncelikle tespiti gereken husus, müdahaleye yetki veren bir kanun hükmünün mevcut olup olmad ığıdır (kanunilik şart ına çeşitli bağlamlarda dikkat çeken kararlar için bkz. Tuğba Arslan [GK], B. No: 2014/256, 25/6/2014, 82; Halk Radyo ve Televizyon Yay ıncılık A.Ş. [GK], B. No: 2014/19270, 11/7/2019, 35; Sevim Akat Eşki, B. No: 2013/2187, 19/12/2013, 36; Hayriye Özdemir , B. No: 2013/3434, 25/6/2015, 56-61). 19. Sağlık hizmeti devletin birçok pozitif yükümlülü ğünün bulundu ğu, bu doğrultuda düzenlenmesi konusunda da geni ş takdir yetkisine sahip oldu ğu en önemli kamu hizmeti alanlar ından biridir. Aile hekimli ği ise genel olarak birinci basamak sa ğlık hizmetlerinin etkinli ğinin art ırılmas ı ve bunlara eri şimin h ızland ırılmas ı, böylece bir yandan da etkili bir sevk sistemiyle di ğer sağlık kurumlar ının iş yükü azalt ılarak ikinci ve üçünc ü basamak sa ğlık hizmetlerine a ğırlık vermelerinin sa ğlanmas ı amaçlar ıyla çerçevesi 24/11/2004 tarihli ve 5258 say ılı Aile Hekimli ği Kanunu ile çizilerek yürürlü ğe konulmu ş bir sistemdir. 20. An ılan Kanun'un 3. maddesinde; aile sa ğlığı merkezlerinde çal ışacak aile hekimleri ve sa ğlık personelinin esas olarak Sa ğlık Bakanl ığı ile diğer kamu kurum ve kuruluşlar ından sözle şme ve görevlendirme yöntemiyle temin edilece ği, ihtiyaç duyulmas ı halinde ise kamu görevlisi olmayan ilgili ki şilerin de gerekli yetkinli ğe sahip olmak ve 14/7/1965 tarihli ve 657 say ılı Devlet Memurlar ı Kanunu'nda yer alan şartlar ı taşımak kayd ıyla sözleşmeli olarak bahse konu merkezlerde istihdam edilebilece ği belirtilmi ştir. Ayn ı Kanun'un 8. maddesinde ise sözleşmenin feshini gerektiren nedenlerin, ç ıkar ılacak yönetmelik arac ılığıyla düzenlenece ği hüküm alt ına al ınm ış ve bu konudaki Yönetmelik 30/12/2010 tarihli Resmî Gazete'de yay ımlanarak yürürlü ğe girmiştir. 21. Somut olayda aile hekimi ve sa ğlık personeli olarak çal ışan başvurucular, çe şitli tarihlerde mesai ya da nöbet saatlerinde i ş bırakma eylemi gerçekle ştirmeleri nedeniyle an ılan Yönetmelik kapsam ında ihtar puan ıyla cezaland ırılm ıştır. İhtar puanlar ı, ilgili Yönetmelik'in "Sözleşmenin ihtaren sona erdirilmesi " kenar ba şlıklı 14. maddesinde öngörülmü ştür. Buna göre eylemleri nedeniyle hakk ında uygulanan ihtar puanlar ı iki yüze ula şan aile hekimli ği personelinin sözle şmesinin sona erdirilece ği, yani aile hekimli ği sisteminden ç ıkart ılacağı belirtilmiştir. Hangi eylemin kaç ihtar puan ı gerektirdi ği ise Yönetmelik'in 2 No.lu ekinde yer alan Aile Hekimli ği Uygulamas ında Uygulanacak İhtar Puan ı Cetveli 'nde s ınırlı say ıda olmak üzere aç ıkça düzenlenmi ştir. Dolay ısıyla ihtar puan ı şeklinde uygulanan cezalar ın sözleşmenin feshini gerektirecek nedenlerin bir parças ı olduğu ve 5258 say ılı Kanun'un verdiği yetki kapsam ında Yönetmelik'te düzenlendi ği hususunda herhangi bir tereddüt bulunmamaktad ır. Başvuru Numaras ı: 2017/16800 Karar Tarihi : 22/11/2022 622. Anayasa Mahkemesi söz konusu Kanun'da yer alan sözleşmenin feshini gerektiren nedenler, ibaresinin Anayasa ya ayk ırılık iddias ıyla iptaline karar verilmesi itiraz ını incelemi ştir. Anayasa Mahkemesi; inceleme neticesinde Anayasa n ın kanunla düzenlenmesini öngördü ğü ve temel haklar ın s ınırland ırılmas ına ilişkin olan aile hekimi ve aile sağlığı çal ışanlar ının sözleşmelerinin feshini gerektiren nedenlere ili şkin olarak genel ilkeler ortaya konulmadan, kanuni çerçeve çizilmeden, sözle şmenin feshini gerektire n durumlar genel hatlar ıyla da olsa belirlenmeden, ilgili hususlar ın tamam ının düzenlenmesinin yönetmeli ğe b ırak ılmas ı suretiyle yürütmeye s ınırsız, belirsiz, geni ş bir düzenleme yetkisi tan ındığına ve bu itibarla ilgili ibarenin yasama yetkisinin devredilemezli ği ilkesine ayk ırılık teşkil ettiği sonucuyla iptal edilmesine karar vermi ştir. Bununla birlikte söz konusu iptal karar ının yürürlü ğe girmesini Resmî Gazete'de yay ımlanmas ından başlayarak dokuz ay süreyle ertelemi ştir (AYM, E.2022/43, K.2022/81, 21/06/2022). Bahse konu karar 5/8/2022 tarihli ve 31914 say ılı Resmî Gazete'de yay ımlanm ış, ancak henüz yürürlü ğe girmemi ştir. 23. Somut olaya konu ihtar puanlar ının uyguland ığı tarihler itibar ıyla an ılan Kanun maddesinin ve dolay ısıyla müdahalenin dayana ğı olan Yönetmelik hükmünün yürürlükte olduğu anlaşılm ıştır. Anayasa Mahkemesi İsmail Karaca (B. No: 2017/26460, 21/4/2021, 60-67) karar ında, kamu görevlisi ba şvurucuya olay tarihlerinde yürürlükte bulunan tüzük hükümleri kapsam ında uygulanan disiplin cezas ının tüzükle düzenlemeye cevaz veren dayanak kanun maddesinin Anayasa Mahkemesi karar ı ile iptal edildi ği gerekçesiyle kanunilik yönünden ihlal karar ı vermiştir. Başvuru konusu olay yönünden de söz konusu karardaki de ğerlendirme yönteminden ayr ılmay ı gerektirecek herhangi bir durum bulunmamaktad ır. 24. Nihayetinde ihtar puan ı konusu eylemleri yasal düzeyde belirlemeyen ve bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yapt ırımın veya sonucun ba ğland ığını yeterli bir aç ıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine yasal çerçevede imkân tan ımayan Yönetmelik'te yer alan düzenlemeye dayanan müdahalelerin kanuni dayana ğının bulunduğundan söz edilmesi mümkün de ğildir. 25. Bu itibarla ba şvurucunun sendika hakk ına yap ılan müdahalenin düzenlendi ği 5258 say ılı Kanun'un 8. maddesi ile Yönetmelik'in 14. maddesi ve 2 No.lu cetvelinin maddi anlamda kanunilik ko şulunu kar şılayacak biçimde eri şilebilir, öngörülebilir ve belirli olmad ığı sonucuna var ılm ıştır. III. GİDERİM 26. Başvurucular; ihlalin tespiti, yeniden yarg ılamaya hükmedilmesi ve manevi tazminat talebinde bulunmu ştur. Başvuruda tespit edilen hak ihlalinin sonuçlar ının ortadan kald ırılmas ı için yeniden yarg ılama yap ılmas ında hukuki yarar bulunmaktad ır. Bu kapsamda karar ın gönderildi ği yarg ı mercilerince yap ılmas ı gereken i ş, yeniden yarg ılama işlemlerini başlatmak ve Anayasa Mahkemesini ihlal sonucuna ula ştıran nedenleri gideren, ihlal karar ında belirtilen ilkelere uygun yeni bir karar vermektir ( Mehmet Do ğan [GK], B. No: 2014/8875, 7/6/2018, 54-60; Aligül Alkaya ve di ğerleri (2) , B. No: 2016/12506, 7/11/2019, 53-60, 66; Kadri Enis Berbero ğlu (3) [GK], B. No: 2020/32949, 21/1/2021, 93-100). İhlalin niteli ği dikkate al ınarak talepte bulunan ba şvuruculara manevi tazminat ödenmesi gerekti ği sonucuna ula şılm ıştır. Başvuru Numaras ı: 2017/16800 Karar Tarihi : 22/11/2022 7IV. HÜKÜM Aç ıklanan gerekçelerle; A. Sendika hakk ının ihlal edildi ğine ilişkin iddian ın KABUL ED İLEBİLİR OLDUĞUNA, B. Anayasa n ın 51. maddesinde güvence alt ına al ınan sendika hakk ının İHLAL EDİLDİĞİNE, C. Karar ın bir örne ğinin sendika hakk ının ihlalinin sonuçlar ının ortadan kald ırılmas ı için yeniden yarg ılama yap ılmak amac ıyla ekli listede yer alan yarg ı mercilerine GÖNDER İLMESİNE, D. Manevi tazminatlar ın ekli listede belirtilen şekilde ilgili ba şvuruculara ÖDENMES İNE, tazminata ili şkin diğer taleplerin REDD İNE, E. Vekâlet ücreti ve harçlar ın ekli listede belirtilen şekilde ba şvuruculara ÖDENMES İNE, F. Ödemelerin karar ın tebliğini takiben ba şvurucular ın Hazine ve Maliye Bakanl ığına başvuru tarihinden itibaren dört ay içinde yap ılmas ına, ödemede gecikme olmas ı hâlinde bu sürenin sona erdi ği tarihten ödeme tarihine kadar geçen süre için yasal FA İZ UYGULANMASINA, G. Karar ın bir örne ğinin Adalet Bakanl ığına GÖNDER İLMESİNE 22/11/2022 tarihinde OYB İRLİĞİYLE karar verildi.