Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2023/2686 E. , 2024/7552 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y SEKİZİNCİ DAİRE Esas No : 2023/2686 Karar No : 2024/7552 TEMYİZ İSTEMİNDE BULUNAN (DAVALILAR): 1- ... Bakanlığı VEKİLİ : Av. ... 2- ... Müdürlüğü VEKİLİ : Av. ... KARŞI TARAF (DAVACI) : ... İnş. Taah. Turizm Madencilik San. ve Tic. Ltd. Şti. VEKİLİ : Av. ... İSTEMİN KONUSU: ... Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesinin ... gün ve E:..., K:... sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması isten
Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2023/2686 E. , 2024/7552 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y SEKİZİNCİ DAİRE Esas No : 2023/2686 Karar No : 2024/7552 TEMYİZ İSTEMİNDE BULUNAN (DAVALILAR): 1- ... Bakanlığı VEKİLİ : Av. ... 2- ... Müdürlüğü VEKİLİ : Av. ... KARŞI TARAF (DAVACI) : ... İnş. Taah. Turizm Madencilik San. ve Tic. Ltd. Şti. VEKİLİ : Av. ... İSTEMİN KONUSU: ... Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesinin ... gün ve E:..., K:... sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: Davacı tarafından, ... ili, ... ilçesi, ... mahallesi, ... ada, ... parselde kayıtlı arazinin 52.778 m2 lik kısmı için ER:... numaralı I(a) grubu kum çakıl işletme ruhsatı alabilmek için gerekli olan kamu yararı kararı verilmesi isteminin reddine ilişkin Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istenilmiştir. İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davalı Bakanlık bünyesinde oluşturulan taşınmaz komisyonunun takdir yetkisi kapsamında işlem tesis etme yetkisi bulunmakta ise de, bu yetkinin kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek kullanılması ve bu yetki kullanılarak tesis edilen işlemin de somut gerekçesinin bulunması gerekmekte olup davacı şirket tarafından, ... ili, ... ilçesi, ... mahallesi, ... ada, ... parselde kayıtlı arazinin 52.778 m2 lik kısmı için ER:... nolu I(a) grubu kum çakıl işletme ruhsatı alabilmek için kamu yararı kararı verilmesi talebiyle mevzuat hükümleri kapsamında yapılan müracaat üzerine davalı idareler tarafından davacı şirketin sunduğu bilgi ve belgelerin kamu yararı kararı verilebilmesi için yeterli olup olmadığı hususunun mevzuat hükümleri çerçevesinde değerlendirilerek sonucuna göre bir işlem tesis edilmesi gerekirken, anılan başvurunun herhangi bir somut ve hukuken kabul edilebilir bir gerekçe gösterilmeksizin reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti:İstinaf başvurusuna konu kararın hukuka ve usule uygun olduğu ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir. TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davalı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından, Taşınmaz Komisyonu kararı ile reddedilen işlemin hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir. Davalı Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğü tarafından tarafından, madenlerin taşınmaz mal niteliğinde olduğu, 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi doğrultusunda faaliyetlerini sürdüren Taşınmaz Komisyonu’nun dava konusu işlemi tesis etme yetkisinin bulunduğu ileri sürülmektedir. KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, dava konusu işlemde somut bir gerekçeye yer verilmediği, temyize konu kararın usul ve hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ...'NUN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: İNCELEME VE GEREKÇE: MADDİ OLAY : ... ili, ... ilçesi, ... mahallesi, ... ada, ... parselde kayıtlı arazinin 52.778 m2 lik kısmı için ER:... numaralı I(a) grubu kum çakıl işletme ruhsatı alabilmek için gerekli olan kamu yararı kararı verilmesi isteminin reddine ilişkin Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğünün ...2 tarih ve ... sayılı işleminin iptali istemiyle dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT 3213 sayılı Maden Kanunun "Ruhsat bedeli, cezalar ve diğer yaptırımlar" başlıklı 13. maddesinin 5. fıkrasında " Ruhsat sahiplerinin ruhsat yürürlük yazısı, ruhsat devri, rödövans sözleşmesi, izin alanı değişikliği, ruhsat birleştirme, ruhsat alanı küçültme, terk, mera tahsis değişikliği, geçici tatil, işletme izni, pasa değerlendirme, pasa döküm alanı, 16 ncı maddenin onbirinci fıkrası gereğince yapılan zaruri üretim izni, kamu yararı kararı, kamulaştırma kararı ve patlayıcı madde talepleri; aktif edilmiş tebligata esas kayıtlı elektronik posta adresinin (KEP) veya kurumsal elektronik tebligat sistemi (e-Tebligat) adresinin bulunması, (…) ruhsat harcı, ruhsat bedeli, çevre ile uyum teminatı ve Devlet hakkı borcu olmaması, işletme izni olan işletme ruhsatlarında daimi nezaretçi atamasının yapılmış olması, yetkilendirilmiş tüzel kişi sözleşmesinin bulunması ve mevzuatın ilgili hükümleri kapsamında ibraz edilmesi gereken belgelerin tamamının eksiksiz bir şekilde ibraz edilmesi şartıyla değerlendirmeye alınır, aksi takdirde talep reddedilir...."hükmüne yer verilmiştir. 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu "Tarım arazilerinin amaç dışı kullanımı" başlıklı 13. maddesinde; "Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri tarımsal üretim amacı dışında kullanılamaz. Ancak, alternatif alan bulunmaması ve Kurulun uygun görmesi şartıyla; a) Savunmaya yönelik stratejik ihtiyaçlar, b) Doğal afet sonrası ortaya çıkan geçici yerleşim yeri ihtiyacı, c) Petrol ve doğal gaz arama ve işletme faaliyetleri, ç) İlgili bakanlık tarafından kamu yararı kararı alınmış madencilik faaliyetleri, d) Bakanlıklarca kamu yararı kararı alınmış plân ve yatırımlar, e) (Ek: 31/1/2007-5578/3 md.) Kamu yararı gözetilerek yol altyapı ve üstyapısı faaliyetlerinde bulunacak yatırımlar, f) (Ek: 26/3/2008-5751/1 md.) Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun talebi üzerine 20/2/2001 tarihli ve 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu uyarınca yenilenebilir enerji kaynak alanlarının kullanımı ile ilgili yatırımları, g) (Ek: 26/3/2008-5751/1 md.) Jeotermal kaynaklı teknolojik sera yatırımları, İçin bu arazilerin amaç dışı kullanım taleplerine, toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile Bakanlık tarafından izin verilebilir. (Ek cümle: 31/1/2007-5578/3 md.) Bakanlık bu yetkisini valiliklere devredebilir. Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri dışında kalan tarım arazileri; toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile valilikler tarafından tarım dışı kullanımlara tahsis edilebilir. "hükmü yer almaktadır. 11/09/2018 tarih ve 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi'nde, Kamu kurum ve kuruluşları (belediyeler ve il özel idareleri hariç) ile sermayesinin yüzde ellisinden fazlası kamu kurum ve kuruluşlarına ait şirketlerin, kendi mülkiyetlerinde veya tasarruflarında bulunan taşınmazlarıyla ilgili olarak; kamu kurum ve kuruluşları, vakıf, dernek veya bunların şirketlerine, gerçek veya tüzel kişilere; satış, kira, irtifak, takas, tahsis, devir ve benzeri her türlü tasarrufa yönelik işlemlerini, bakanlıklar ile bağlı, ilgili ve ilişkili kamu kurum ve kuruluşlarında bakan yardımcısı, diğer kamu kurum ve kuruluşlarında üst yönetici başkanlığında teşkil ettirilen komisyonlar vasıtasıyla yapacağı; söz konusu komisyonlarca izin başvuru ve sonuçlarının Ocak, Nisan, Temmuz ve Ekim aylarında Cumhurbaşkanlığına bildirileceği hususu düzenlenmiştir. Bu doğrultuda, 16/10/2018 tarihinde Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Taşınmaz Komisyonunun Çalışma Usul ve Esasları yayınlanmış ve anılan düzenlemenin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Usul ve Esasların amacı; Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ile bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarının taşınmazlarıyla ilgili olarak, 12/09/2018 tarih ve 30533 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesinde sayılan her türlü tasarrufa yönelik işlemleri yürütecek Komisyonun kurulması ile bu Komisyonun çalışma usul ve esasları ile görev, yetki ve sorumluluklarını belirlemektir." düzenlemesine yer verilmiştir. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden ruhsat sahiplerinin kamu yararı taleplerinin değerlendirmeye alınabilmesi için, aktif edilmiş tebligata esas kayıtlı elektronik posta adresinin (KEP) veya kurumsal elektronik tebligat sistemi (e-Tebligat) adresinin bulunması, (…) ruhsat harcı, ruhsat bedeli, çevre ile uyum teminatı ve Devlet hakkı borcu olmaması, işletme izni olan işletme ruhsatlarında daimi nezaretçi atamasının yapılmış olması, yetkilendirilmiş tüzel kişi sözleşmesinin bulunması ve mevzuatın ilgili hükümleri kapsamında ibraz edilmesi gereken belgelerin tamamının eksiksiz bir şekilde ibraz edilmesi şartlarının yerine getirilmesi gerektiği anlaşılmaktadır. 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesinde ise, kamu kurum ve kuruluşlarının mülkiyetinde veya tasarrufunda olan taşınmazlara yönelik satış, kira, irtifak, takas, tahsis, devir ve benzeri her türlü tasarrufa ilişkin işlemlerin komisyonlar vasıtasıyla yapılması ve söz konusu komisyonların izin başvuru ve sonuçlarını belirli dönemlerde Cumhurbaşkanlığına bildirmesi şartının getirildiği anlaşılmaktadır. Anayasa'nın 124. maddesinde, kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren Kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, Yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir. Bu düzenleme, idarenin ikincil düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır. Anayasa'da düzenleyici işlem olarak sadece yönetmelikler belirtilmiş ise de; idarenin düzenleme yetkisi bununla sınırlı olmayıp, idareler, değişik adlar altında da (genelge, tamim, sirküler vb.) düzenleyici işlemler yapmaktadırlar. Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gereklidir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılacağı tabiidir. Ayrıca, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, başka bir deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir. Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler ise; bir yönetmeliğin veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yönetmeliklerde veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümleri aşan düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir. Maden Kanunu'nun 7. maddesinin 1. ve 14. fıkraları uyarınca, bu kanun dışında madencilik faaliyetleri ile ilgili olarak yapılacak her türlü kısıtlamanın ancak kanun ile düzenlenebileceği, maden arama faaliyetlerinin, bu kanunda sayılanlar dışında herhangi bir izne tâbi tutulamayacağı, işletme faaliyetlerinin ise, bu Kanuna göre Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliğe göre yürütüleceği hüküm altına alınmıştır. Görüldüğü üzere madencilik faaliyetlerinin çerçevesini belirleyen, başka bir ifadeyle bu faaliyetlere herhangi bir sınır getiren düzenlemeler yalnızca kanun hükmü ile öngörülebilecektir. Bu itibarla, madenlere (taşınmazlara) yönelik her türlü tasarrufa ilişkin (ruhsat, izin, rödövans vb.) işlemlerin komisyonlar aracılığıyla yapılması ve bu komisyonlarca karara bağlanması şeklinde yeni bir şart getiren, dolayısıyla Maden Kanunu'nda açıkça düzenlenmesine karşın, kanunda sayılanlar dışında bir izne/onaya tabi tutulması sonucunu doğurması nedeniyle Maden Kanunu'na aykırı düzenlemeler içerdiği anlaşılan Genelge uyarınca oluşturan Taşınmaz Komisyonu kararına dayanılarak dava konusu işlemin tesis edilmesinde hukuken olanak bulunmamaktadır. Diğer taraftan, hukukumuzda takdir yetkisi, temel amacı faaliyetlerinde kamu yararını gerçekleştirmek olan idarenin belli bir konuda karar alıp almama yahut karar alma hususunda birden fazla seçenek arasında seçim yapma serbestisine sahip olması şeklinde tanımlanmaktadır. Ancak bu takdir hakkı, serbestçe kullanılanabilecek bir keyfiyeti ifade etmeyip, kamu yararı ve hizmet gerekleri açısından hukuka uygun olarak temellendirilmiş olgularla desteklenmelidir. Bu yetkinin hukuka, kamu yararına ve hizmet gereklerine uygun olup olmadığının tespiti ise takdir yetkisinin yargısal denetimini ifade etmektedir. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesi uyarınca, bir idari işlem, dava konusu edilmesi halinde diğer unsurları yanında sebep unsuru yönünden de yargı merciince hukuka uygunluk denetimine tabi tutulacak olup, sebep unsuru, idareyi işlem tesis etmeye sevk eden maddi veya hukuki durumlardır. İdare hukukunda sebepsiz idari işlemin olamayacağı, idarenin tüm işlemlerinin, idari faaliyetlerin nihai amacı olan kamu yararını gerçekleştirmeye yönelen bir sebebe dayanması gerektiği, bu anlamda, hakkında idari işlem tesis edilenlerce hukuka aykırılık iddialarının etkin bir biçimde ileri sürülebilmesi ve yargı mercii tarafından idari işlemin hukuki denetiminin gerçekleştirilebilmesi için idarece, tesis edilen işlemin maddi ve hukuki sebeplerinin ortaya konulması gerektiği açıktır. Maden mevzuatı uyarınca kamu yararı kararı hakkında değerlendirme yapma ve karar verme yetki ve görevi verilen Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı'nın bu konuda takdir yetkisinin bulunduğu açık ise de, takdir yetkisi kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek ve tesis edilecek işlemin somut gerekçeleri ortaya konulmak suretiyle kullanılabilecektir. Bu durumda, davalı idareler tarafından hem dava konusu işlemde, hem de dava konusu uyuşmazlıkta verilen savunmalar ile temyiz dilekçesinde dava konusu işlemin tesis edilmesine yönelik haklı bir sebep ortaya konulamadığından, salt takdir yetkisine dayalı olarak ve hiçbir somut gerekçe gösterilmeden tesis edilen işlemde hukuka uyarlık görülmemiştir. Öte yandan, işbu iptal kararı doğrudan kamu yararı kararı verilmesi sonucunu doğurmamakta olup, davalı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığınca söz konusu talep hakkında 3213 sayılı Maden Kanunu ve Maden Yönetmeliği hükümleri kapsamında değerlendirme yapıldıktan sonra yeniden işlem tesis edilebileceği ve bu işleme karşı ayrıca dava açılabileceği de açıktır. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle, 1. Temyiz isteminin reddine, 2. ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... gün ve E:..., K:... sayılı kararının yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA, 3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına, posta gideri avansından artan tutarın Mahkeme tarafından iadesine, 4. 2577 sayılı Kanunun 50. maddesi uyarınca onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de belirtilen Bölge İdare Mahkemesine gönderilmesini teminen dosyanın İdare Mahkemesine gönderilmesine, 5. Kesin olarak, 25/12/2024 tarihinde esasta oybirliği gerekçede oyçokluğu ile karar verildi. GEREKÇEDE KARŞI OY : (X)- Dava, ... ili, ... ilçesi, ... mahallesi, ... ada,... parselde kayıtlı arazinin 52.778 m2 lik kısmı için ER:... numaralı I(a) grubu kum çakıl işletme ruhsatı alabilmek için gerekli olan kamu yararı kararı verilmesi isteminin reddine ilişkin Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istemiyle açılmıştır. Dava konusu işlemin dayanağını Taşınmaz Komisyonu kararı oluşturduğundan, söz konusu Komisyonun yetkisinin tartışılması gerekmektedir. 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi uyarınca Genelgede tanımlanan görevlerin yerine getirilmesi amacıyla Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından Genelgeye uygun bir şekilde Taşınmaz Komisyonu oluşturulmuş olup, anılan Genelgeye karşı açılan bir davanın bulunmadığı ve Genelgenin hukuka aykırılığına karar verilmediği görülmektedir. Taşınmaz Komisyonunun Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Bakan Yardımcısı başkanlığında teşekkül ettirildiği, MAPEG Genel Müdürü ve Genel Müdür Yardımcısının da Komisyon üyeleri arasında yer aldığı, her ne kadar maden mevzuatı uyarınca yapılan başvurular hakkında değerlendirme yapma ve karar verme yetki ve görevi Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğüne verilmiş ise de, söz konusu yetkinin üyesi olarak yer alınan Taşınmaz Komisyonu bünyesinde kullanıldığı anlaşılmaktadır. Kaldı ki, Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğünce söz konusu Taşınmaz Komisyonu kararlarına karşı itirazda bulunulmadığı/muhalefet edilmediği gibi, Komisyon kararı sonrasında MAPEG tarafından talebin uygun bulunmadığı yönünde ayrıca işlem tesis edildiği görülmektedir. Bu durumda, gerekçeli onama kararının Taşınmaz Komisyonunun yetkisine ilişkin kısmı açısından; 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi yürürlükte olup, hukuka aykırılığına karar verilmediğinden ve MAPEG'e kanun kapsamında tanınan yetki Taşınmaz Komisyonu bünyesinde kullanıldığından, Komisyon kararına dayanılarak dava konusu işlemin tesis edilmesinde yetki yönünden hukuka aykırılık bulunmadığından Daire kararının bu gerekçesine katılmıyorum.