Rekabet Kurumu Başkanlığından, REKABET KURULU KARARI Dosya Sayısı : 2009 -2-254 (Önaraştırma) Karar Sayısı : 10-27/379-134 Karar Tarihi : 31.3.2010 A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER 10 Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI Üyeler : Mehmet Akif ERSİN, İsmail H akkı KARAKELLE, Doç. Dr. Cevdet İlhan GÜNAY, Murat ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR B. RAPORTÖRLER : Hakan Suat ÖLMEZ , Esma GÜNDOĞDU C. BAŞVURUDA BULUNAN : - Niyazi SEYMAN 1395 Sk. 12/8 Alsancak -İzmir 20 D. HAKKINDA ÖNARAŞTIRMA YAPILAN : -Türk Telek
Rekabet Kurumu Başkanlığından, REKABET KURULU KARARI Dosya Sayısı : 2009 -2-254 (Önaraştırma) Karar Sayısı : 10-27/379-134 Karar Tarihi : 31.3.2010 A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER 10 Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI Üyeler : Mehmet Akif ERSİN, İsmail H akkı KARAKELLE, Doç. Dr. Cevdet İlhan GÜNAY, Murat ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR B. RAPORTÖRLER : Hakan Suat ÖLMEZ , Esma GÜNDOĞDU C. BAŞVURUDA BULUNAN : - Niyazi SEYMAN 1395 Sk. 12/8 Alsancak -İzmir 20 D. HAKKINDA ÖNARAŞTIRMA YAPILAN : -Türk Telekomünikasyon A.Ş. Turgut Özal Bulvarı 06103 Aydınlıkevler -Ankara E. DOSYA KONUSU: Türk Telekomünikasyon A.Ş. (Türk Telekom) nin, internet erişim hizmetinin ka litesini n düşük olmasına rağmen fiyatının çok yüksek olduğu iddiası. F. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda özetle; -Alt yapısı kamu kaynakları ile kurulmuş bir şirketin özelleştiril mesi sonucu oluşan 30 Türk Telekom un internet hizmet kalitesini iyileştirmemesine rağmen abo nelerden aldığı ücretleri tedricen artırdığı, -Söz konusu şirketin hâlihazırda tekel konumunda olduğu ve fiyat ve hizm et kalitesine müdahale edilmesinin beklendiği ifade edilmekte, a yrıca dilekçede, ileri sürülen iddialara paralel olarak, ABD Federal İletişim Komisyonu nun hazırlattığı bir raporda Türkiye nin internet hızı ve fiyatları açısından OECD ülkeleri arasında yetersiz olarak tespit edildiğine ve bu durumun AB İlerleme Raporu nda da eleştiri konusu yapıldığına ilişkin bir yazı sunulmaktadır. G. DOS YA EVRELERİ : Kurum kayıtlarına 27.10.2009 tarih ve 7693 sayı ile giren şikayet üzerine yapılan inceleme neticesinde hazırlanan 21.12.2009 tarih ve 2009 -2- 40 254/İİ-09-EG sayılı İlk İnceleme Raporu , 22.12 .2009 tarih ve REK.0.06.00.00/110 - 521 sayılı Başkanlık Ö nergesi ile Rekabet Kurulu nun 30.12 .2009 tarih ve 09 -61 sayılı toplantısında görüşülmüş ve Türk Telekomünikasyon A.Ş. hakkında önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. Dosya konusuna ilişkin olarak, 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Ka nunu nun 7. maddes i gereğince 15.12.2009 tarih ve 5215 sayılı yazı ile Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu ndan (BTK) görüş talep edilmiştir. Konuya ilişkin BTK görüşü ve talep edilen bilgileri içeren yazı 26.1.2010 tarih ve 745 sayılı yazı ile Kurum kayıtlarına intikal etmiştir. Yapılan inceleme sonucunda 10-27/379 -134 2 hazırlanan 16.3. 2010 tarih ve 2009 -2-254/ÖA-10-HSÖ sayılı Önaraştırma Raporu 22.3.2010 tarih, REK.0.06.00.00 -110/141 sayılı Başkanlık Önergesi ile 10-27 sayılı 50 Kurul toplantısında görüşülerek karara bağlanmıştır. H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; Dosya konusu iddialara yönelik olarak Türk Telekomünikasyon A.Ş hakkında 4054 sayılı Kanun un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek olmadığı sonuç ve kanaatine ulaşıldığı ifade edilmektedir. I. İNCELEME VE DE ĞERLENDİRME I.1. Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Görüşü 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Ka nunu nun (EHK) 7. maddesi gereğince BTK dan gelen görüş yazısında özetle; - Mevcut durumda son kullanıcılara perakende seviyede internet erişimi 60 hizmetinin, internet servis sağlayıcılığı hizmeti sunmak üzere BTK tarafından yetkilendirilmiş işletmeciler (İSS ler) tarafından sunulmakta olduğu ve Türk Telekom un son kullanıcılara doğrudan internet erişim hizmeti sunmadığı, İSS lerin kendi kullanıcılarına interne t erişim hizmeti sunabilmek için çoğunlukla yerleşik işletmeci olan Türk Telekom un altyapılarını kullandığı ve başka bir deyişle Türk Telekom dan toptan seviyede erişim hizmeti satın aldığı, 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu (EHK) uyarınca işletmec ilerin uygulayacakları tarifeleri, ilgili mevzuat ve BTK düzenlemelerine aykırı olmayacak şekilde serbestçe belirleyebildikleri, 70 Ayrıca işletmecinin ilgili pazarda etkin piyasa gücüne sahip olduğunun belirlenmesi halinde BTK nın tarifelerin onaylanması, iz lenmesi ve denetlenmesine ilişkin yöntemleri ve tarifelerin alt ve üst sınırları ile bunların uygulama usul ve esaslarını belirleyebildiği, Bu çerçevede elektronik haberleşme şebekelerine erişim ve arabağlantıya ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanan ve 8.9.2009 tarihli 27343 sayılı Resmi Gazete de yayımlanarak yürürlüğe giren Erişim ve Arabağlantı Yönetmeliği kapsamında Türk Telekom un İSS lere yönelik olan toptan seviyede internet erişim hizmetlerine ilişkin usul, esas ve ücretlerinin BTK tarafından düzenlenmekte olduğu, 80 Bu kapsamda xDSL (genişbant) internet erişim hizmetiyle ilgili olarak İSS lerin Türk Telekom dan toptan seviyede alacakları hizmetlere ilişkin EHK başta olmak üzere ilgili mevzuat ve BTK düzenlemeleri çerçevesinde, Türk Te lekom tarafından son kullanıcılara xDSL internet erişim hizmeti sunan İSS lere toptan düzeyde sağlanan Al -Sat , Veri Akış Erişimi , Yerel Ağa Ayrıştırılmış Tam Erişim olmak üzere farklı hizmet türleri bulunduğu, Anılan hizmetlere yönelik olarak hizmet seviyesi parametreleri de dahil olmak üzere uygulanacak usul, esas ve ücretlerin Türk Telekom tarafından hazırlanmasının ardından gerekli değişiklikler yapılmak suretiyle BTK tarafından onaylandığı ve referans teklifler kapsamında yayımlandığı, 90 Mevcut duru mda İSS lerin yukarıda sayılan erişim hizmetlerinden kendi tercihlerine göre seçtikleri yöntemlerle son kullanıcılara internet erişim hizmeti sunduğu, özellikle Yerel Ağa Ayrıştırılmış Erişim hizmeti kapsamında 10-27/379 -134 3 alternatif işletmecilerin daha fazla yatırı m yaparak Türk Telekom santral sahalarına kendi sistem/cihazlarını kurmak suretiyle kullanıcılarına farklılaştırılmış hizmetler sunabilme imkânına kavuştukları, BTK düzenlemelerinin, bu bağlamda toptan seviyede Türk Telekom tarafından sunulan genişbant int ernet erişim hizmetlerine yönelik usul, esas ve ücretleri kapsamakta olduğu, İSS lerin perakende seviyede son kullanıcılara sundukları internet erişim 100 hizmeti için uyguladıkları ücretlerin ise mevcut durumda BTK onayına tabi olmadığı, Başvuru sahibinin di lekçesinde yer alan Türk Telekom un özelleştirilmesi sonucu geçen yıllara aldığımız hizmette hiçbir iyileşme görülmezken ödediğimiz ücretler gittikçe arttı ifadesi ile hangi hizmetlerin ve hangi ücretlerin kastedildiğinin belirsiz olduğu, Bununla birlikt e DSL hizmetlerinde hareketlenmenin ülkemize göre 3 -4 yıl önce başladığı AB ülkelerinde yaşanan sürece paralel olarak; ülkemizde internet erişim hizmeti pazarında faaliyet gösteren işletmecilerin (İSS lerin) sayısının artış göstermesi ve rekabet koşulları nın olumlu bir gelişme 110 kaydetmesi neticesinde, yeni yatırımların çoğaldığı, internet erişim ücretlerinin düşme eğilimi gösterdiği ve genişbant internet abone sayısında önemli artışlar yaşandığı, DSL hizmetlerine ilişkin yatırımların başladığı ve tüketicile re DSL internet erişimi hizmetlerinin sunulmaya başlandığı, Zira 2003 yılı sonunda ADSL hızlarının 128 Kbit/s ilâ 2 MBit/s arasında değişmekte iken Mbit/s başına ücretlerin 1200 TL seviyelerinde olduğu, mevcut durum itibarıyla ADSL ile sunulan hızların 16 MBit/s ye ve VDSL ile sunulan hızların ise 32 Mbit/s ye kadar çıktığı, halihazırda ADSL teknolojisi ile birim Mbit/s ücretlerinin limitsiz paketlerde 12, 4 TL -45TL, limitli paketlerde ise 120 16 TL -27 TL aralığında değişmekte olduğu, hız garantisi olmayan 8 M bit/s ye kadar isimli ADSL paketlerinde birim Mbit/s ücretlerinin ise 3,6 TL ye kadar, VDSL teknolojisinde ise birim Mbit/s ücretlerinin 4,3 TL ye kadar düşmekte olduğu, söz konusu ücretlere %18 KDV ve %5 ÖİV nin de dâhil olduğu, Diğer taraftan fiyat karş ılaştırmalarında ülkeler arasında hizmetlerin sunumunda katlanılmak zorunda olunan maliyetlerin farklılıklar içerebileceği gerçeğinin de dikkate alınmasının gerekli olduğu, Son kullanıcılara sunulan hizmetlerin fiyatlarının hesaplanmasında ilgili ülkenin milli gelir düzeyi, demografik yapısı, hukuki mevzuatı (vergi yükü -KDV, ÖİV, yasal olarak ödenmek zorunda olunan fon, harç vb.), coğrafi şartları ve 130 kullanılan teknolojinin yerel olarak üretilip üretilmediği gibi parametrelerin de oldukça etkili olduğu, Ayrıca temel alınan hız kademesine göre birim Mbit/s ücretlerinin değişiklik göstereceğinin de dikkate alınması gerektiği belirtilmekte ve Türkiye deki genişbant internet fiyat aralıklarının ve Mbit/s başına genişbant internet fiyat aralıklarının, 1 Mbit, 2 Mbit ve 8 Mbit Limitsiz ADSL aylık ücret , diğer OECD ülkeleri ile olan karşılaştırmalarının yer aldığı OECD Outlook 2009 kaynaklı tablolara yer verilerek, 10-27/379 -134 4 Ülkemizin satın alma gücü paritesi de dikkate alındığında giriş seviyesi genişbant ücretleri, Mbi t/s başına genişbant internet fiyat aralığı ve benzer 140 hızlara ilişkin limitsiz aylık ücretler açısından OECD ülkeleri arasında oldukça olumlu karşılanabilecek bir noktada bulunduğu, Hizmet kalitesi kapsamında toptan seviyede sunulan internet erişim hizmeti ne yönelik olarak BTK tarafından onaylanan Hizmet Seviyesi Taahhütleri (SLA) nin bulunduğu1, Türk Telekom un da sitesinde yayımlanmakta olan SLA ların temel olarak Türk Telekom ve İSS ler arasında başvuru, tahsis ve tesis ile arıza ve takip ve ıslah süreçl erine ilişkin usul, esas ve standartları kapsadığı, Diğer yandan perakende düzeyde hâlihazırda ülkemizde internet erişimine yönelik hizmet kalitesi düzenlemesi bulunmamakla beraber EHK nın yürürlüğe 150 girmesinden sonra yapılan çalışmalardan birinin de Elekt ronik Haberleşme Sektöründe Hizmet Kalitesi Yönetmeliği ne ilişkin olduğu, Taslak yönetmeliğin 26.11.2009 tarih ilâ 14.12.2009 tarihleri arasında kamuoyu görüşlerinin alınması için BTK nın web sayfasında yayınlandığı, Söz konusu yönetmelikte İSS lere yönel ik uluslararası kuruluşlarca tavsiye edilen hizmet kalitesi ölçütleri ve bu ölçütlere yönelik hedef değerler belirlenmesinin değerlendirildiği ve gelen görüşler doğrultusunda çalışmaların devam ettiği ifade edilmektedir. I.2. Değerlendirme 160 Başvuruya konu h usus, Türk Telekom un (TTNet A.Ş. kastedilmekte) kullanıcılara sunduğu internet hizmetinin yavaş olması ve buna rağmen oldukça yüksek fiyatlara satılmasıdır. Türk Telekom, Türkiye de sabit telefon, mobil telefon, veri ve internet hizmetleri ile bu hizmetle rle bağlantılı diğer katma değerli hizmetleri sunan bir teşebbüstür. TTNet A.Ş. (TTNet) ise, Rekabet Kurulu nun 2.9.2004 tarihli toplantısında Türk Telekom un özelleştirilmesine ilişkin olarak sunduğu TTNet in ayrı bir tüzel kişiliğe kavuşturulması yönün deki görüşü doğrultusunda, özelleştirme işlemi sonrasında Türk Telekom tarafın dan 26. 4.2006 tarihind e kurulmuş ve BTK nın 9.5.2006 tarihli kararıyla kablolu ve kablosuz internet servis sağlayıcılığı hiz meti için genel izin kapsamında yetkilendirile rek faal iyetlerine başlamıştır. TTNet in 170 hisselerinin %99,96 sı Türk Telekom a aittir. TTNet ile Türk Telekom aynı ekonom ik bütünlük içerisinde yer almaları nedeniyle , ayrı tüzel kişilikler olsa bile Rekabet hukukunda tek bir teşebbüs niteliğinde kabul edilmektedi r. Bu açıdan, başvuru kapsamında ileri sürülen iddialar her ne kadar Türk Telekom a yöneltilmiş olsa da, daha önce de ifade edildiği gibi, TTNet in sağladığı internet hizmetinden kaynaklanmaktadır. Bunun dışında Kurul, 19.11.2008 tarih ve 08-65/1055 -411 sa yılı kararın da TTNet in sahip olduğu pazar payı ve diğer avantajlar ile pazarın özelli kleri nedeniyle, perakende geniş bant internet erişim hizmetleri pazarında hâkim durumda olduğu sonucuna ulaş mıştır. Yukarıda da belirtildiği üzere, başvuru konusu husus T TNet in kullanıcılara sunduğu 180 internet hizmetinin yavaş ve pahalı olmasıdır. Belirtilen iddianın aşırı fiyatlama yoluyla hakim durumun kötüye kullanılması açısından yapılabilecek bir incelemeye 1 ISDN, Noktadan Noktaya Metro Ethernet, Noktadan Noktaya ATM/ Frame Relay ve Noktadan Noktaya ADSL/G.SHDSL Hizmet Seviyesi Taahhütleri . 10-27/379 -134 5 konu teşkil edebileceği ve 4054 sayılı Kanun un 6. maddesi kap samında olabileceği düşünüldüğünden Türk Telekom hakkında önaraştırma açılmasına karar verilmiştir. Bilindiği gibi Rekabet Kurulu nun telekomünikasyon sektörüne yönelik alacağı kararlar öncesinde, 5809 sayılı Kanun gereği BTK nın g örüşünün alınması zorunl udur. Yukarıda özetine yer verilen BTK görüşünde Türk Telekom un toptan seviyede sunulan genişbant internet erişim hizmetleri pazarında etkin piyasa gücüne sahip işletmeci olduğu ve bu pazardaki tarifelerin BTK onayı ile yürürlüğe girdiği ve bu 190 pazar daki h izmet kalitesi kapsamında BTK tarafından onaylan an hizmet seviyesi taahhütleri nin bulunduğu, perakende düzeyde genişbant internet erişim hizmetlerindeki tarifeler ve hizmet kalitesi ile ilgili ise hâlihazırda herhangi bir düzenlemenin ve onay mekanizmasını n mevcut olmadığı belirtilmiştir. Bununla birlikte sözü geçen pazardaki hizmet kalitesini de kapsayacak bir düzenleme olarak Elektronik Haberleşme Sektöründe Hizmet Kalitesi Yönetmeliği adı altında bir yönetmelik çalışması içerisinde olunduğu ifade edilm ekte, başvuru konusu iddialarla ilgili olarak da iddia edilenin tersine ülkemizde internet erişim hizmeti pazarında faaliyet gösteren işletmecilerin (İSS lerin) sayısının artış göstermesi ve rekabet koşullarının olumlu bir gelişme kaydetmesi neticesinde, y eni yatırımların çoğaldığı, 200 internet erişim ücretlerinin düşme eğilimi gösterdiği ve ülkemizin satın alma gücü paritesi de dikkate alındığında giriş seviyesi genişbant ücretleri, Mbit/s başına genişbant internet fiyat aralığı ve benzer hızlara ilişkin limi tsiz aylık ücretler açısından OECD ülkeleri arasında oldukça olumlu karşılanabilecek bir noktada bulunduğu belirtilmektedir. Yukarıda yer verilen bilgiler ışığında, dosya konusu iddialarla ilgili olarak sektörel düzenleyici kurum olan BTK nın genişbant int ernet erişim hizmetleri pazarının sadece toptan kısmına yönelik düzenleme ve onay işlemleri bulunduğu, perakende kısmına yönelik ise düzenleme ve onay işlemlerinin bulunmadığı görülmektedir. Bununla birlikte başvuruya k onu olan perakende genişbant internet erişim hizmetindeki aşırı 210 fiyat iddiası açısından bakıldığında, Türk Telekom un toptan genişbant internet erişim hizmetindeki tarifelerinin BTK tarafından düzenlenmesi ve onaya tabi olması, diğer taraftan hâlihazırda faaliyet göstermekte olan perakende ge nişbant internet erişim hizmeti sağlayıcıları olan İSS lerin de pazarın mevcut yapısı itibarıyla sayıca az olmamaları ve oldukça düşük bir kâr marjıyla çalışıyor olmaları ve ayrıca Kurul un başvuruya konu TTNet in diğer rakip İSS lerden daha düşük fiyatlar içeren kampanyalar yapması neticesinde yıkıcı fiyat iddiasıyla karşı karşıya kalmış olduğu ve ayrıca Türk Telekom ile TTNet ten oluşan ekonomik bütünlüğün, toptan genişbant internet erişim hizmetleri pazarındaki hâkim durumunu, perakende genişbant interne t hizmetleri pazarında fiyat sıkıştırması yoluyla kötüye kullandığına, bu suretle 4054 220 sayılı Kanun un 6. maddesini ihla l ettiğine ilişkin 19.11.2008 tarih ve 08-65/1055 -411 sayılı kararı da dikkate alındığında internet erişim hizmetleri pazarında başvuruy a konu teşebbüsün aşırı fiyat teşkil edebilecek bir ihlalinin mevcut yapı itibarıyla söz konusu olmadığı sonucuna varılmıştır. Başvuruya konu diğer iddia olan hizmet kalitesinin iyileştirilmemesi açısından ise; BTK nın perakende kısmına yönelik olarak da h izmet kalitesi başta olmak üzere mevzuat çalışması içerisinde olduğu bilgisi ve internet hızı ve fiyatları konusunda ise Türkiye nin diğer OECD ülkeleri ile karşılaştırıldığında düşük bir seviyede olmadığı yolundaki ifadeleri dikkate alındığında anılan idd iaya ilişkin olarak 4054 sayılı Kanun 10-27/379 -134 6 çerçevesinde herhangi bir işlem tesis edilmesin e gerek olmadığı kanaatine 230 varılmıştır. J.SONUÇ Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre; dosya konusu iddialar a ilişkin olarak 4054 sayılı Kanun un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek olmadığına, şikâyetin reddine OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.