Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2021/3683 E. , 2024/5258 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ONÜÇÜNCÜ DAİRE Esas No : 2021/3683 Karar No : 2024/5258 DAVACI : ... Şeker Fabrikası A.Ş. DAVALI : ... Bakanlığı VEKİLİ : Hukuk Müşaviri Av.... DAVANIN_KONUSU: 05/06/2021 tarih ve 31502 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Şeker ve Hammaddeleri Yönetmeliği'nin (Yönetmelik) 8. maddesinin birinci fıkrasının iptali istenilmektedir. DAVACININ İDDİALARI : 4634 sayılı Şeker Kanunu'nda şirketlerin, kendi ekim al
Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2021/3683 E. , 2024/5258 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y ONÜÇÜNCÜ DAİRE Esas No : 2021/3683 Karar No : 2024/5258 DAVACI : ... Şeker Fabrikası A.Ş. DAVALI : ... Bakanlığı VEKİLİ : Hukuk Müşaviri Av.... DAVANIN_KONUSU: 05/06/2021 tarih ve 31502 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Şeker ve Hammaddeleri Yönetmeliği'nin (Yönetmelik) 8. maddesinin birinci fıkrasının iptali istenilmektedir. DAVACININ İDDİALARI : 4634 sayılı Şeker Kanunu'nda şirketlerin, kendi ekim alanlarından yeterli hammadde bulamadığı takdirde münavebe esasları dahilinde kendi ekim alanları dışından da Tarım ve Orman Bakanlığının (Bakanlık) denetiminde üreticilerle sözleşme yaparak pancar temin edebileceğinin düzenlendiği, Yönetmelikte ise kendi ekim alanları dışından ekim alanından pancar temin edilecek şirketin görüşü ile Bakanlığın izni ve denetiminde pancar temin edilebileceğinin düzenlendiği, yapılan Yönetmelik değişikliği ile Bakanlığın yetkisinin özel şirketlerle paylaşıldığı, bu hususun normlar hiyerarşisine aykırı olduğu ileri sürülmektedir. DAVALININ SAVUNMASI : Stratejik ve hassas bir ürün olan şeker pancarının, şeker ve şekerli mamullere olan ihtiyaç açısından ülkemiz için vazgeçilmesi mümkün olmayan bir ürün olduğu, şeker üretiminin ve dolayısıyla şekerin hammaddesi olan pancarın üretiminin garanti edilmesi ve şeker rejimine sağlıklı bir yapı kazandırılabilmesinin pancar ekim alanlarının münavebe sistemine bağlı olarak planlanmasına ve bu amacı gerçekleştirmek üzere pancar ekim alanlarının düzenleme altına alınmasına bağlı olduğu, Bakanlığın bu hususta düzenleme yapma yetkisi olduğu, değişikliğin daha önceki düzenlemelerle aynı doğrultuda olduğu savunulmuştur. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir. DANIŞTAY SAVCISI ...'UN DÜŞÜNCESİ : Dava; davacı tarafından, 05/06/2021 tarih ve 31502 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Şeker ve Hammaddeleri Yönetmeliği'nin 8. maddesinin iptali istemi ile açılmıştır. 4634 sayılı Şeker Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı, yurt içi talebin yurt içi üretimle karşılanmasına ve gerektiğinde ihracata yönelik olarak Türkiye’de şeker rejimini, şeker üretimindeki usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama şart ve yöntemlerini düzenlemektir." hükmü; "Hammadde ve şeker fiyatları" başlıklı 5. maddesinde, "Şeker pancarı fiyatları her yıl, şeker fabrikası işleten gerçek ve tüzel kişiler ile üreticiler ve/veya temsilcileri arasında varılan mutabakata göre belirlenir. Buna ilişkin usul ve esaslar, Bakanlık tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. Şeker üretiminde kullanılan diğer hammaddeler ise şirketler tarafından üreticiler ve/veya piyasadan temin edilir. Şirketler, kendi ekim alanlarından yeterli hammadde bulamadığı takdirde münavebe esasları dâhilinde kendi ekim alanları dışından da Bakanlığın denetiminde üreticilerle sözleşme yaparak pancar temin edebilirler. Şeker satış fiyatları, şeker fabrikası işleten gerçek ve tüzel kişiler tarafından serbestçe belirlenir." hükmü yer almaktadır. 4634 sayılı Kanun'un 5 ve 12. maddelerine dayanılarak çıkartılan ve 05/06/2021 tarih ve 31502 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Şeker ve Hammaddeleri Yönetmeliği'nin amacının, yurt içi şeker talebinin yurt içi üretimle karşılanmasına ve şeker sektöründe sürdürülebilirliğin sağlanmasına yönelik olarak, şeker ve hammaddelerinin temini, üretimi, pazarlanması ve fiyatlandırılmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu, şeker hammaddesinin temini ve fiyatlandırılması ile şekerin üretim, pazarlama ve fiyatının belirlenmesine ilişkin usul ve esasları kapsadığı açıktır. Davaya konu edilen, söz konusu Yönetmeliğin "Ekim alanı devri ve ekim alanı dışı hammadde talebi" başlıklı 8. maddesinde ise; "(1) Şirketler veya fabrikalar, şeker üretimi için kendi ekim alanlarında yeterli hammadde bulamadıkları takdirde, münavebe esasları dâhilinde kendi ekim alanları dışından da ekim sahasını kullanacağı şirketin görüşü ile Bakanlığın izni ve denetiminde üreticilerle sözleşme yaparak pancar temin edebilirler. (2) Pancar ekim alanı devir talebinde bulunacak şirketler, bu taleplerini her yıl 1 Eylül-31 Aralık tarihleri arasında ilgili köy muhtarlıklarınca alınacak üretici mutabakatları ile birlikte yazılı olarak Bakanlığa iletirler. (3) Kendi ekim alanı dışından pancar temin etmek isteyen şirketler, aşağıda belirtilen bilgi ve belgelerle birlikte Bakanlığa başvurur: a) Pancar ekiminden önce, şeker kotasına karşılık kendi ekim alanından temin edemediği pancar miktarı ile bu pancarı temin etmeyi planladığı şirketi ve yerleşim birimlerine ait bilgi ve belgeler, b) Kendi ekim alanı dışından temin edilmek istenen miktarda pancarın, kendi ekim alanlarından temin edilemediğini belgelendirmek üzere, kendi ekim alanlarında bulunan üreticileri temsil eden mahalli pancar ekicileri kooperatifleri ile fabrikanın ekim alanları içinde yer alan il ve/veya ilçelerin Ziraat Odasının yazılı görüşleri. (4) Bakanlığın izniyle, bir başka şirketin ekim alanından pancar temin edecek olan şirketler pancar taahhüt alımlarını ve tesellümlerini, sahasından pancar temin edeceği şirketin ilgili yıl için uyguladığı münavebe planına uygun olarak gerçekleştirir. (5) Başka şirket tarafından sahasında pancar ekimi yapılan şirket, ekim yapılacak söz konusu alanlarda uygulanan münavebe sistemine göre son üç yıl veya dört yılda sözleşme yapılan üreticiler ile bu üreticilerin pancar ekimi yaptıkları alanlara ilişkin ada/parsel numarası, münavebe planı ve sözleşme miktar bilgilerini ilgili şirketle paylaşır. Her iki şirketçe söz konusu münavebe planı üzerinde sağlanacak mutabakatın akabinde üreticilerle sözleşmeler düzenlenir. (6) Düzenlenen sözleşmelere ilişkin üretici ve ekim yapılan alanlara ilişkin bilgiler, ekim yaptıran şirket tarafından, Bakanlıkla ve sahasında pancar ekimi yaptığı şirketle paylaşılır. Bakanlık izniyle sahasında başka şirketler tarafından pancar ekimi yapılan şirket, paylaşılan bu bilgilerin doğruluğunu kontrol ederek tespit ettiği uygunsuzlukları Bakanlığa iletir. Bu fıkranın uygulanmasından iki şirket müteselsilen sorumludur. (7) Kendi ekim alanında yeterli hammadde bulamadığını bu maddenin üçüncü fıkrası çerçevesinde belgelendiren şirketler, başvurmaları halinde aşağıda belirtilen şartlarda Bakanlığın izni ve denetiminde başka şirketlerden de pancar temin edebilirler: a) Kendi ekim alanında yeterli miktarda pancar temin eden şirketler, başka şirketler adına sözleşmeli olarak pancar temin edebilirler. b) Temin edilecek pancar, münavebe programına uygun şekilde üreticilerle sözleşmeli olarak ürettirilir. c) Bir başka şirkete pancar temin edecek şirketin, öncelikle kendisine tahsis edilen kotayı üretmek için gereken pancar miktarını karşılayacak miktarda sözleşmelerini tamamlamaları gerekir. ç) Başka şirketler adına ekilecek pancar miktarı, hammaddeyi temin eden şirketin kendi ihtiyacı olan pancar miktarının %10'unu geçemez. d) Üreticilerle yapılacak sözleşmeler bu Yönetmelik hükümlerine uygun olarak düzenlenir ve sözleşmede adına üretim yapılacak şirket ismine ve üretilecek pancar miktarına yer verilir. e) Alım ve teslim şartları şirketler arasında yapılan bir protokolle düzenlenerek, protokolün bir sureti 30 Nisan tarihine kadar Bakanlığa ibraz edilir. (8) Bakanlık ilgili şirketlerin görüşlerini alarak, üretici temsilcilerinin kendi bölgeleri dışındaki şirketler için bu Yönetmelik hükümleri çerçevesinde sözleşmeli olarak pancar teminine izin verebilir. (9) Şirketlerin ekim alanı devri, yeni ekim alanı tahsisi ve ekim alanı dışı pancar temin etme talepleri ile bu taleplere ilişkin izinler Bakanlık tarafından değerlendirilir." düzenlemesi yer almaktadır. Hassas ve stratejik bir ürün olan şeker pancarı, ülkemiz açısından vazgeçilmesi mümkün olmayan bir üründür. Şeker üretiminin ve dolayısıyla şekerin hammaddesi olan pancarın üretiminin garanti edilmesi ve şeker rejimine sağlıklı bir yapı kazandırılması, pancar ekim alanlarının münavebe sistemine bağlı olarak planlanmasına ve bu amacı gerçekleştirmek üzere pancar ekim alanlarının düzenleme altına alınmasına bağlıdır. Anayasa'nın 45. maddesinde; "Devlet, tarım arazileri ile çayır ve mer'aların amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek, tarımsal üretim planlaması ilkelerine uygun olarak bitkisel ve hayvansal üretimi artırmak maksadıyla, tarım ve hayvancılıkla uğraşanların işletme araç ve gereçlerinin ve diğer girdilerinin sağlanmasını kolaylaştırır. Devlet, bitkisel ve hayvansal ürünlerin değerlendirilmesi ve gerçek değerlerinin üreticinin eline geçmesi için gereken tedbirleri alır." hükmü yer almaktadır. Görüleceği üzere, Anayasa'nın 45. maddesi, tarımsal üretimin planlamasını yapma görevini Devlete yüklemiştir. Bu nedenle, şirketler veya fabrikalar, şeker üretimi için kendi ekim alanlarında yeterli hammadde bulamadıkları takdirde, ekim alanı dışı hammadde talebinde bulunacakları durumun şartları tespit edilmiştir. Bu çerçevede, yeni kurulan fabrikalara hammadde (pancar) temin edilmesi, şeker üretiminin garanti edilmesi, pancara üreticilerinin pazarının garanti edilmesi, şeker pancarı tarımının, ekiminden fabrikaya teslimine kadar disiplin içerisinde ve münavebe sistemine uygun şekilde yürütülmesi, su kaynaklarının etkin kullanılması, hastalıklı sahalarda dayanıklı tohum çeşidiyle ekim yapılması, rekolte tahminleri ve hasat işlerinin sağlıklı bir şekilde takip edilmesi, üreticilerin kotalarına uygun ekim yapıp yapmadıklarının kontrol edilebilmesi, şirketler arası pancar satın alınmasının önüne geçilmesi, pancar üreticileri veya bu işin ticaretini yapan aracılar vasıtasıyla pancar borsası piyasası oluşmasının engellenmesi fabrikaların pancar ihtiyacının karşılanmasında planlı hareket edebilmeleri, su ve toprak gibi önemli doğal kaynaklarımızın korunması, şartlara göre değişen üretici ve şirket tercihlerinin kaotik bir ortama sebebiyet vermesinin engellenmesi, ülke genelinde pancar üreticileri arasında homojen pancar kotası dağılımının sağlanması ve benzeri nedenler ile ülke genelinde pancar ekim alanlarının belirlenerek hukuki düzenleme altına alınması ihtiyacı doğmuştur. Şirketlerin bir kısmı, kendi ekim alanları içinde yetersiz pancar üretiminden dolayı, kendilerine tahsis edilen şeker kotalarını karşılayacak miktarda şeker üretememesi durumunda, bu husus, 4634 sayılı Şeker Kanunu ile belirlenen yurt içi şeker talebinin yurt içi üretim ile karşılanması amacını olumsuz etkileyeceğinden, bu olumsuzluğun giderilebilmesi amacıyla, sürdürülebilir pancar tarımı için önemli olan münavebe programının etkin bir şekilde uygulanması ve izlenmesi ile hastalık ve zararlılarla mücadelenin takip ve kontrolünün sağlıklı olarak yürütülmesi bakımından, münavebe esasları dâhilinde kendi ekim alanları dışından da ekim sahasını kullanacağı ancak bu kullanımın da, bir takım şartlar altında olabileceğinden; şeker şirketlerine tahsis edilen kota miktarı kadar şeker üretiminin sağlanması, şeker sektörünün ihtiyaç duyduğu pancarın 3-4 yıllık münavebe programına zarar vermeyecek şekilde temini ve şeker sektöründe sürdürülebilirliğin tesis edilmesi açısından oluşturulan ve davaya konu edilen yönetmelik maddesinde, dayanağı olan üst hukuk normlarına aykırı bir hüküm içermemesi ve içeriği itibarı ile, üst hukuk normlarının amacını gerçekleştirir niteliğe haiz bulunması nedeniyle hukuka aykırılık görülmemiştir. Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: İNCELEME VE GEREKÇE: USUL YÖNÜNDEN: Dava dilekçesinde Şeker ve Hammaddeleri Yönetmeliği'nin 8. maddesinin iptali istenilmiş ise de, dava dilekçesi içeriğinden Şeker ve Hammaddeleri Yönetmeliği'nin 8. maddesinin birinci fıkrasının hukuka aykırılığının iddia edildiği anlaşıldığından, iptal isteminin anılan Yönetmeliğin 8. maddesinin birinci fıkrasıyla sınırlı olarak incelenmesi gerektiğine karar verilerek esasın incelenmesine geçilmiştir. ESAS YÖNÜNDEN: 05/06/2021 tarih ve 31502 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak Şeker ve Hammaddeleri Yönetmeliği yürürlüğe girmiştir. Bunun üzerine davacı şirket tarafından, Yönetmeliğin 8. maddesinin birinci fırkasının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT: 4634 sayılı Şeker Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı, yurt içi talebin yurt içi üretimle karşılanmasına ve gerektiğinde ihracata yönelik olarak Türkiye’de şeker rejimini, şeker üretimindeki usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama şart ve yöntemlerini düzenlemektir."; "Hammadde ve şeker fiyatları" başlıklı 5. maddesinde, "Şeker üretiminde kullanılan diğer hammaddeler ise şirketler tarafından üreticiler ve/veya piyasadan temin edilir. Şirketler, kendi ekim alanlarından yeterli hammadde bulamadığı takdirde münavebe esasları dâhilinde kendi ekim alanları dışından da Bakanlığın denetiminde üreticilerle sözleşme yaparak pancar temin edebilirler." düzenlemelerine yer verilmiştir. Şeker ve Hammaddeleri Yönetmeliği'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı, yurt içi şeker talebinin yurt içi üretimle karşılanmasına ve şeker sektöründe sürdürülebilirliğin sağlanmasına yönelik olarak, şeker ve hammaddelerinin temini, üretimi, pazarlanması ve fiyatlandırılmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir."; "Hammadde temini başlıklı" 5. maddesinin birinci fırkasında, "Şirketlere veya fabrikalara tahsis edilen pancar şekeri kotalarının üretim ve arz garantisi için gerekli olan şeker pancarı, belirlenen ekim alanlarından, üreticiler veya temsilcileri ile şirketler veya fabrikalar arasında sözleşme düzenlenmesi suretiyle temin edilir."; "Ekim alanı devri ve ekim alanı dışı hammadde talebi" başlıklı 8. maddesinin birinci fıkrasında, "Şirketler veya fabrikalar, şeker üretimi için kendi ekim alanlarında yeterli hammadde bulamadıkları takdirde, münavebe esasları dâhilinde kendi ekim alanları dışından da ekim sahasını kullanacağı şirketin görüşü ile Bakanlığın izni ve denetiminde üreticilerle sözleşme yaparak pancar temin edebilirler." kuralı yer almaktadır. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise, sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, İstanbul, 2017, s. 426). İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerekmektedir. İdarelerin, işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve kanunlarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları zorunludur. İdarelerin düzenleme yetkisinin, kanunlarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı açıktır. 4634 sayılı Kanun ile yurt içi şeker talebinin yurt içi üretimle karşılanması hedeflenmiştir. Şirketlerin veya fabrikalar için, pancarı üreticilerle sözleşme yapmak suretiyle temin edebilmesi için sınırları kesin olarak belirlenmiş ekim alanları ayrılmış, kural olarak her pazarlama döneminde kendisi için belirlenen kota dahilinde şeker üretimi yapabilmesi için sadece bölgelerde bulunan üreticilerle sözleşme yapabileceği kurala bağlanmıştır. Bununla birlikte, iklimsel veya benzeri nedenlerle bir şirketin kendi ekim alanından kotasını doldurabilecek kadar şeker üretimine yetecek pancarı temin edememesi halinde yurt içi şeker talebinin yurt içi üretimle karşılanması hedefine ulaşılması mümkün olmayacağından istisnai olarak ve belirli sınırlamalar dahilinde şirketlerin, kendi ihtiyacı olandan fazla üretim yapabilecek diğer şirketlerin ekim alanından hammadde temin edebileceği düzenlenmiştir. Şeker piyasasında sürdürülebilirliğin sağlanması için, "şekerin hammaddesi olan bitkiler ile diğer kültür bitkilerinin, aynı alanda, iklim ve toprak özellikleri dikkate alınarak art arda yetiştirildiği ve periyodik olarak tekrarlandığı sistem" olarak tanımlanan münavebe esasına göre ekim yapılması gerektiği değerlendirildiğinden, şirketlerin başka şirketlerin ekim alanında bulunan üreticilerle yapacağı sözleşmelerin münavebe esasları dahilinde yapılması gerekliliğine bir sınırlama olarak Kanun'da yer verilmiştir. İdarelerin, irade açıklamaları olan idari işlemlerin tesis edilmesi öncesinde irade ortaya koyacağı konuya ilişkin tam olarak bilgi sahibi olması gerektiği açıktır. Somut olayda, idarece yapılacak denetim münavebe esasları üzerinde toplandığından, talep edilen ekim alanında öngörülmüş münavebe programına göre ekim yapılıp yapılamayacağı hususunda ekim alanında faaliyet gösteren şirketten görüş alınması ve buna göre işlem tesis edilmesi kamu hizmetinin gerekleri ile kamu yararının gözetilmesi açısından daha sağlıklı sonuçlar dağuracaktır. Aksi kabul, başka şirketlerin ilgili şirketin bilgisi olmadan kendisi için belirlenen ekim alanından pancar temini yapılabileceği anlamına gelir ki bu durum, her şirket için ekim alanı belirlenmesindeki amaca ters düşecektir. Davacı şirketin kendi ekim alanları dışından da üreticilerle sözleşme yaparak pancar temin edilebilmesinin, ilgili şirketin görüşüne bağlı tutulmasının kanuni düzenlemeye aykırı olarak yetki paylaşımı niteliğinde olduğu iddiasına ilişkin olarak; söz konusu düzenlemeyle ilgili şirketin "olumlu görüşü"nün değil "görüşü"nün alınması gerektiğinin kurala bağlandığı ve bu husustaki yetkinin halen yalnızca Bakanlıkta olduğu görülmektedir. Ticari rakip konumunda olan şirketlerin görüş verirken kamu yararını göz ardı ederek salt ticari saiklerle hareket edeceği yönünde bir iddia ileri sürülebilir ise de, ilgili şirketinin görüşünün bağlayıcı olmadığı ve Bakanlık tarafından yurt içi şeker talebinin yurt içi üretimle karşılanması şeklindeki kamu yararı da gözetilerek bir karar alınabileceği anlaşılmaktadır. Bu itibarla, üst hukuk normunu aşacak bir niteliği bulunmayan ve 4634 sayılı Kanun'un 8. maddesinin ikinci fıkrasındaki "münavebe esasları dahilinde" ibaresinin uygulamasının somutlaştırılmasına yönelik dava konusu Yönetmelik maddesinin dava konusu edilen birinci fıkrasında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. DAVANIN REDDİNE, 2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, 3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca...-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, 4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine, 5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 05/12/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.